7.1 Inleiding

De positie van de gemeenteambtenaar ten opzichte van zijn politieke en bestuurlijke opdrachtgevers – het gemeentebestuur en zijn organen – staat van oudsher niet in het middelpunt van de politieke en juridische discussie over de inrichting van de Gemeentewet. Met een veranderende inrichting van de gemeentelijke organisatie en een daarmee gepaard gaande wijziging van de politiek-bestuurlijke structuur, nam het belang van een in de Gemeentewet verankerde regeling omtrent de ondersteuning van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders vanuit de gemeenteambtenaren gaandeweg toe.

Ook voor de invoering van het duale bestel in het gemeentebestuur bleek al dat de informatievoorziening vanuit het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad soms te wensen overliet. Zeker de gemeenteraadsleden, die geen deel uitmaakten van de coalitie, bleven vaak verstoken van voor de uitvoering van hun controlerende taak noodzakelijke informatie.

In het monistische systeem, waarbij de wethouders ook lid waren van de gemeenteraad en de gemeenteambtenaren onder de gemeenteraad ressorteerden, was de grens tussen raad en gemeentelijk apparaat meestal erg informeel. Toch vergrootte de afstand tussen raadsleden en ambtenaren met het toenemen van de taken van het college van burgemeester en wethouders en de daarbij horende specialisering en professionalisering van de ambtelijke en bestuurlijke spelers.

Raadsleden uit de coalitiefracties hadden doorgaans weinig problemen om aan de benodigde informatie te komen, zeker ook omdat de wethouders deel uitmaakten van hun fracties. Daarom werd al bij de wijziging van de Gemeentewet van 1992 het recht op ambtelijke bijstand opgenomen in deze wet.

Daar kwam in 2002 het recht op fractieondersteuning bij. Ook vanuit de gedachte dat alle raadsfracties zich inhoudelijk moesten kunnen laten bijstaan. Het fenomeen fractieondersteuning bestond overigens ook voor 2002 al in veel gemeenten, maar zonder juridische basis.

Nu – met de invoering van het dualisme en het bij amendement losmaken van de gemeentesecretaris met zijn gemeenteambtenaren van de gemeenteraad – de raad voor politiek-ideologische ondersteuning geen beroep (meer) kon doen op de gemeenteambtenaren en ook de nieuw gecreëerde raadsgriffie niet bedoeld was voor politiek getinte advisering, wilde de wetgever de raadsfracties toch verzekeren van middelen om over deze inhoudelijke ondersteuning te kunnen beschikken.

De grote haast tijdens het wetgevingsproces leidde ertoe dat enkele verwijzingen in de ingediende en aangenomen amendementen niet werden opgemerkt. Zodoende kreeg de gemeenteraad de plicht om een verordening te maken over een onderwerp waar hij slechts gedeeltelijk zeggenschap over had. De raad kon in de nieuwe structuur immers geen regels meer stellen aan de inzet van de gemeenteambtenaren, nu dezen geheel onder de jurisdictie van het college van burgemeester en wethouders waren geplaatst.

Ook na de invoering van het duale systeem, bij het opstellen en implementeren van de bijbehorende gemeentelijke verordeningen en ambtsinstructies werd deze omissie niet erkend en gerepareerd. In de evaluatierapporten, die in de eerste jaren na de invoering van het dualisme geschreven werden, was vaak weinig te herkennen van een duale insteek dan wel begrip van de nieuwe verhoudingen.

De door de gemeenten – naar het voorbeeld van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten – gemaakte verordeningen rondom ambtelijke bijstand en fractieondersteuning en de nieuwe ambtsinstructies voor de gemeentesecretaris en de raadsgriffier, waren in veel gevallen van een tenenkrommende kwaliteit. Als ze deze door de Wet voorgeschreven regelingen al überhaupt invoerden, want het urgentiebesef om dit adequaat te doen was bij veel gemeenten ver te zoeken.

In dit laatste hoofdstuk zullen eerst enkele algemene observaties rondom de hoofdonderwerpen ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in de huidige praktijk, voorzien van concrete voorbeelden in Nederlandse gemeenten, worden beschreven. Daarna zal aan de hand van mogelijke scenario’s worden bezien op welke manier een verbetering kan worden bewerkstelligd in de informatievoorziening naar en ondersteuning van de (leden van de) gemeenteraad door de reguliere ambtenaren van de gemeente, maar mogelijkerwijs ook van buiten de eigen organisatie.