RvS, 09-03-2005, nr. 200402204/1

De beroepsgrond van [appellant sub 8], gericht tegen de planbegrenzing steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.

Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder: WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.

Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest terzake een zienswijze in te brengen.

Geen van deze omstandigheden doet zich voor.

Het beroep van [appellant sub 8] is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.

Toetsingskader

Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

Planbeschrijving

Met het plan wordt beoogd een actuele planologische beheersregeling voor recreatiecentra in het buitengebied van Lochem mogelijk te maken. Tot het plangebied behoren de recreatiecentra Ruighenrode aan de Ploegdijk en Ruighenrode aan de Vordenseweg. De gronden van het recreatiecentrum Ruighenrode aan de Ploegdijk zijn in het plan aangewezen voor "Recreatiecentrum (RC)". De gronden van het recreatiecentrum Ruighenrode aan de Vordenseweg zijn in het plan aangewezen voor "Recreatiewoningenpark (RWP)".

Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan enkele planonderdelen goedkeuring onthouden en het plan voorzover hier van belang overigens goedgekeurd.

Formele bezwaren

[Appellante sub 14] stelt in beroep dat zij niet adequaat heeft kunnen reageren op het bestemmingsplan, nu dit ingrijpend is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp.

Voorop staat dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp.

Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat sprake is van een wezenlijk ander plan, dient de wettelijke procedure, met inbegrip van de inspraak, opnieuw te worden doorlopen.

Vast staat dat de gemeenteraad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Ook anderszins bestaat geen grond om te oordelen dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met de gewijzigde vaststelling van het plan kon worden volstaan, en dat de wettelijke procedure niet opnieuw behoefde te worden doorlopen.

Het beroep van [appellante sub 14] is in zoverre ongegrond.

Met betrekking tot de beroepen van [appellante sub 14] en [appellant sub 8] dat de plantoelichting onvolledig is dan wel onjuistheden bevat, overweegt de Afdeling als volgt.

Ingevolge artikel 12, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 gaat een bestemmingsplan vergezeld van een toelichting, doch deze maakt, gelet op het bepaalde in het eerste lid van dit artikel, geen deel uit van het plan. Aan de toelichting komt derhalve geen bindende betekenis toe. In eventuele onvolledigheden en onjuistheden in de plantoelichting, wat daar overigens ook van zij, behoefde verweerder dan ook geen aanleiding te zien goedkeuring aan het plan te onthouden.

De beroepen van [appellante sub 14] en [appellant sub 8] zijn op dit punt ongegrond.

Beroepen tegen de onthouding van goedkeuring

Artikel 3, tweede lid, onder A, sub 1a, van de planvoorschriften ("Recreatiecentrum (RC)")

Verweerder heeft de tabel "Maximum grondoppervlakte bebouwing" in artikel 3, tweede lid, onder A, sub 1a, van de planvoorschriften in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan goedkeuring onthouden, omdat daarin ten onrechte per recreatieterrein geen onderscheid is gemaakt in de toegestane oppervlakte per type bebouwing. Bovendien is volgens verweerder van gemeentewege inmiddels geconstateerd dat de in de tabel opgenomen grondoppervlakte bij Ruighenrode aan de Ploegdijk niet correct is, nu bij de bepaling hiervan ten onrechte caravans zijn meegeteld.

De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Recreatie Landgoed Ruighenrode B.V."(hierna: Ruighenrode) is eigenares van het recreatieterrein Ruighenrode aan de Ploegdijk. Zij is van mening dat in het voorliggende plan ten onrechte de systematiek uit het vorige plan inzake de maximaal toegestane oppervlakte aan bebouwing is gewijzigd.

Verder blijkt uit het plan volgens Ruighenrode niet of bij de bepaling van de maximale bebouwingsoppervlakte voor haar terrein rekening is gehouden met 126 recreatiewoningen, waarvoor recent een bouwvergunning is verleend.

Door de onthouding van goedkeuring aan het planonderdeel waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellante zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellante tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.

De Afdeling vat het beroep van appellante daarom aldus op dat zij zich er tegen verzet dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.

Voorzover appellante stelt dat in een nieuw plan geen andere systematiek inzake de maximaal toegestane bebouwing mag worden gehanteerd dan onder een geldend plan, overweegt de Afdeling als volgt.

In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.

Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting moet het er voor worden gehouden dat bij de bepaling van de op grond van artikel 3, tweede lid, onder A, sub 1a, van de planvoorschriften maximaal toe te laten bebouwing op het terrein van Ruighenrode rekening is gehouden met de 126 vergunde recreatiewoningen.

Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde motivering ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn besluit.

In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het beroep van Ruighenrode is op dit punt ongegrond.

Artikel 4, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan het planvoorschrift neergelegd in artikel 4, derde lid, aanhef en onder 1, voorzover daarin is bepaald in welke gevallen al dan niet tegen permanente bewoning van recreatiewoningen zal worden opgetreden, omdat een dergelijke bepaling niet in een bestemmingsplanregeling past.

De Vereniging van Eigenaars Bospark Ruighenrode, [appellanten sub 1], [appellant sub 6], [appellanten sub 7], [appellant sub 10], [appellant sub 12], [appellanten sub 13] (verder: de vereniging en anderen), [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 9] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het planvoorschrift waarbij is bepaald dat niet zal worden opgetreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen door gebruikers die beschikken over een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Zij vrezen hierdoor hun gebruiksrechten van de recreatiewoningen te verliezen.

De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 10, eerste lid, van de WRO bij een bestemmingsplan, voorzover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en zo nodig, in verband met de bestemming, voorschriften worden gegeven omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop bevindende opstallen.

Ingevolge artikel 4, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften is het in ieder geval verboden een recreatiewoning en/of kampeermiddel te gebruiken of laten gebruiken voor permanente bewoning, met dien verstande dat niet zal worden opgetreden tegen permanente bewoning van een recreatiewoning of kampeermiddel door gebruikers die beschikken over een persoonsgebonden gedoogbeschikking en die hun recreatiewoning of kampeermiddel gebruiken of laten gebruiken overeenkomstig de daarin gestelde voorwaarden.

De Afdeling constateert dat de laatste zinsnede van genoemde bepalingen ("met dien verstande…") een beschrijving bevat van de voorwaarden waaronder niet handhavend zal worden opgetreden tegen overtreding van het in de eerste zinsnede van genoemde bepalingen opgenomen gebruiksverbod. De WRO laat echter niet toe in een planvoorschrift een regeling neer te leggen omtrent het handhaven van gebruiksverboden. Gelet op het voorgaande past een dergelijke bepaling niet in een bestemmingsplan. Genoemde zinsnede is in strijd met artikel 10, eerste lid, van de WRO.

Verweerder heeft terecht goedkeuring onthouden aan de desbetreffende bepalingen van de planvoorschriften.

De beroepen van de vereniging en anderen en [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 9] zijn op dit punt ongegrond.

Overigens, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 27 oktober 2004 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=8717'>200305883/1a>) heeft overwogen, doet het voorgaande niet af aan de mogelijkheid het gebruik van de recreatiewoningen als permanente woning onder een uitsluitend aan de persoon van appellanten gebonden overgangsrecht te brengen als de omstandigheden van het concrete geval daartoe aanleiding geven.

Beroepen tegen de goedkeuring

Artikel 1 van de planvoorschriften (caravan)

Ruighenrode stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de in artikel 1 van de planvoorschriften opgenomen omschrijving van het begrip "caravan".

Uit deze bepaling volgt volgens haar dat caravans met een oppervlakte groter dan 50 m² en geplaatst na 1 maart 2002 bouwvergunningplichtig zijn. Ruighenrode is van mening dat een dergelijke bepaling niet in een bestemmingsplan thuishoort.

Verweerder heeft geen reden gezien het plan op dit punt in strijd met het recht of een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan in zoverre goedgekeurd.

In artikel 1 van de planvoorschriften is het begrip caravan gedefinieerd, als zijnde: "een kampeermiddel bestaande uit een mobiele constructie met een eigen as-wielstelsel, die geschikt is om op eenvoudige wijze vervoerd te kunnen worden en die ertoe dient om recreatief nachtverblijf te verschaffen, een oppervlakte heeft van niet meer dan 50 m², een hoogte van niet meer dan 3 meter, gemeten vanaf de ondergrond van de begane grondvloer een (bedoeld is: en) die bestaat uit ten hoogste één bouwlaag. Onder caravan wordt voorts verstaan een bouwwerk met een eigen as-wielstelsel dat voor 1 maart 2002 was geplaatst op een kampeerterrein ten behoeve van recreatief nachtverblijf en dat na die datum niet is verplaatst of veranderd en waarvoor op 1 maart 2002 geen bouwvergunning was aangevraagd."

De Afdeling stelt voorop dat in een bestemmingsplan geen bepalingen thuishoren die regelen wanneer voor het plaatsen van een caravan een bouwvergunning is vereist. De Woningwet, in samenhang met de Wet op de openluchtrecreatie, heeft exclusieve werking inzake het antwoord op de vraag of voor het plaatsen van een caravan een bouwvergunning is vereist. De begripsomschrijving van "caravan" in artikel 1 van de planvoorschriften bevat anders dan appellant stelt geen bepaling over het al dan niet bouwvergunningplichtig zijn van een caravan. Voorts laat de omschrijving van het begrip caravan in de Woningwet en de Wet op de openluchtrecreatie onverlet dat aan de gemeenteraad in beginsel de bevoegdheid toekomt tot het opnemen van een definitie van het begrip caravan in een bestemmingsplan. Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en dient derhalve gestoeld te zijn op ruimtelijke relevante overwegingen en criteria. Blijkens de plantoelichting is de onderhavige definitiebepaling overgenomen uit de gemeentelijke Verordening Openluchtrecreatie. Deze verordening stoelt, anders dan het bestemmingsplan, niet op de WRO. Het is de Afdeling niet gebleken dat de gemeenteraad aan het op deze wijze definiëren van het begrip caravan in het bestemmingsplan ruimtelijke relevante overwegingen en criteria ten grondslag heeft gelegd. De omstandigheid dat, zoals de gemeenteraad ter zitting heeft betoogd, de bepaling is opgenomen ter verduidelijking vormt naar het oordeel van de Afdeling niet een zodanige motivering.

Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in artikel 1 van de planvoorschriften opgenomen omschrijving van het begrip caravan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het beroep van Ruighenrode is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd.

Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan voornoemd planonderdeel.

Artikel 3, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften ("Recreatiecentrum (RC)")

Ruighenrode is van mening dat de in artikel 3, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften opgenomen eis dat de gronden van het complex en de centrale voorzieningen op het complex bij haar in eigendom dienen te zijn voor haar niet dient te gelden. Volgens haar hoort een dergelijke eis niet in een bestemmingsplan thuis en belemmert deze eis een rendabele exploitatie van haar bedrijf, omdat zij in de weg staat aan verkoop van afzonderlijke kavels. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit ten onrechte niet onderkend, aldus Ruighenrode.

Verweerder heeft de in artikel 3, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften opgenomen eigendomseis niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Aan de op deze eis in het planonderdeel geformuleerde uitzondering voor het recreatiecentrum Ruighenrode aan de Ploegdijk, voorzover het betreft het gedeelte van het complex waar de gronden inmiddels zijn verkaveld, heeft verweerder goedkeuring onthouden, aangezien volgens hem tijdens de hoorzitting van gemeentewege is erkend dat de desbetreffende uitzondering verder gaat dan is beoogd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder A, van de planvoorschriften zijn de gronden van het recreatiecentrum Ruighenrode aan de Ploegdijk onder meer bestemd voor een complex van terreinen en bebouwingen dat is ingericht voor het gelegenheid geven tot het houden van recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen en kampeermiddelen, met bijbehorende centrale voorzieningen, en dat bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd zoals onder B nader beschreven. In artikel 3, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften is - voorzover hier van belang - bepaald dat voor een bedrijfsmatige exploitatie en beheer in ieder geval is vereist dat de gronden van het complex en de centrale voorzieningen op het complex in eigendom zijn bij het bedrijf, de stichting of andere rechtspersoon die de exploitatie en het beheer voert of doet voeren.

De Afdeling constateert dat voormelde zin uit artikel 3, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften betrekking heeft op de eigendom van gronden en zich daarop bevindende opstallen. Een dergelijke regeling is uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet relevant en hoort derhalve, als zijnde in strijd met artikel 10 van de WRO, niet thuis in een bestemmingsplan.

Door het planonderdeel niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 10 van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van Ruighenrode is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd.

Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan voornoemd planonderdeel. Gelet hierop gaat de Afdeling voorbij aan hetgeen Ruighenrode overigens heeft betoogd met betrekking tot dit planonderdeel.

Artikel 3, tweede lid, onder A, sub 2, van de planvoorschriften ("Recreatiecentrum (RC)")

Ruighenrode stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 3, tweede lid, onder A, sub 2 van de planvoorschriften, omdat deze bepaling de grondoppervlakte en de goothoogte van recreatiewoningen zeer beperkt. Voorts voorziet het artikel volgens appellante ten onrechte niet in een mogelijkheid een vrijstaand bijgebouw te bouwen bij een recreatiewoning. De noodzaak van deze beperkingen ontbreekt, aldus appellante.

Verweerder heeft geen reden gezien het planvoorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd. Zijns inziens is de regeling inzake de maatvoering van recreatiewoningen (inclusief berging) in overeenstemming met het provinciale beleid, zoals is verwoord in het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan).

Door de in het planvoorschrift opgenomen maximale goothoogte van recreatiewoningen wordt appellante volgens verweerder niet ernstig in haar mogelijkheden beperkt.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, onder A, sub 2a, van de planvoorschriften mag de goothoogte van een recreatiewoning niet meer dan 3 meter bedragen. In sub 2d en 2e van dit artikellid onder A is bepaald dat de grondoppervlakte van een recreatiewoning (inclusief aangebouwde bijgebouwen/aan- en uitbouwen) niet meer dan 75 m² mag bedragen en dat bij een recreatiewoning geen vrijstaande bijgebouwen zijn toegestaan.

Blijkens de plantoelichting kan door het stellen van grenzen in het plan aan de grootte van recreatiewoningen het gebruik van de recreatiewoning als permanente woning worden ontmoedigd. De Afdeling is van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de bovenstaande regeling gewenst is.

In het streekplan is als beleidsuitgangspunt opgenomen dat recreatiebungalows een aan de omgeving aangepast karakter dienen te hebben. Om dit te waarborgen zijn richtlijnen ten aanzien van oppervlakte en bouwvolume opgesteld. Er wordt een maximummaat toegestaan van 75 m² oppervlakte en/of 300 m³ inhoud (inclusief berging). Per gebied kan hier gedifferentieerd mee worden omgegaan, waarbij de maximummaat niet mag worden overschreden. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 17 maart 2004 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=6768'>200302375/1a>) is dit beleid niet onredelijk.

De Afdeling stelt vast dat artikel 3, tweede lid, onder A, sub 2d en 2e, van de planvoorschriften in overeenstemming is met het provinciale beleid. Het beroep van appellante geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden.

Volgens het deskundigenrapport is de goothoogte van de gemiddelde recreatiewoning op het terrein van appellante niet hoger dan 3 meter. Niet gebleken is dat dit onjuist is. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat opneming van een maximale goothoogte van 3 meter voor recreatiewoningen appellante niet in haar bedrijfsvoering behoeft te belemmeren.

Het beroep van Ruighenrode is op dit punt ongegrond.

Artikel 3, vierde lid, van de planvoorschriften ("Recreatiecentrum (RC)")

Ruighenrode stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 3, vierde lid, van de planvoorschriften. Volgens haar is de opneming van een aanlegvergunningenstelsel in dit artikel niet deugdelijk onderbouwd.

De gemeenteraad acht het op basis van de provinciale archeologische verwachtingskaart aannemelijk dat op een aantal recreatieterreinen in het plangebied, waaronder het terrein van appellante, archeologische waarden voorkomen. Om te voorkomen dat deze waarden ter plaatse worden aangetast, heeft de gemeenteraad het opnemen van een aanlegvergunningenstelsel noodzakelijk geacht.

Verweerder heeft geen reden gezien dit planonderdeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd.

Ingevolge artikel 14 van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is:

Ingevolge artikel 3, vierde lid, onder A, van de planvoorschriften is het verboden om zonder schriftelijke aanlegvergunning van burgemeester en wethouders, op de recreatiecentra Erve Harkink, Reusterman en Ruighenrode a.d. Ploegdijk, grondwerkzaamheden dieper dan 40 centimeter te verrichten. Onder B van dit artikel is bepaald dat een vergunning slechts verleend wordt indien de grondwerkzaamheden plaatsvinden onder Archeologische begeleiding volgens de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie.

Uit de bewoordingen van het planvoorschrift leidt de Afdeling af dat het aanlegvergunningenstelsel strekt tot bescherming van archeologische waarden op de daar genoemde recreatiecentra.

In het plan is aan de desbetreffende recreatiecentra de bestemming "Recreatiecentrum (Rc)" toegekend. In de doeleindenomschrijving van deze bestemming in artikel 3, eerste lid, onder A, van de planvoorschriften is niet opgenomen dat de gronden tevens zijn bestemd voor instandhouding van archeologisch waardevolle terreinen. Hieruit volgt dat een rechtstreeks verband tussen het aanlegvergunningenstelsel en de te beschermen bestemming ontbreekt.

Gelet op het vorenstaande is het in artikel 3, vierde lid, van de planvoorschriften opgenomen aanlegvergunningstelsel in strijd met artikel 14 van de WRO.

Door dit planvoorschrift niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het beroep van Ruighenrode is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd.

Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan voornoemd planonderdeel.

Plangrens ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

Over het betoog van de vereniging en anderen dat verweerder ten onrechte het plan heeft goedgekeurd voorzover daarbij niet zijn betrokken de gronden waarop een onderzoek naar uitbreiding van het recreatieterrein ter plaatse betrekking heeft, overweegt de Afdeling het volgende.

Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.

Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.

De Afdeling is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat in dit geval verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd.

Overigens zal de gemeenteraad blijkens de plantoelichting en het verhandelde ter zitting ook voor de gronden waarop desbetreffend onderzoek ziet, op korte termijn in een actuele planologische regeling voorzien.

Permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

De vereniging en anderen hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)", aangezien daarbij niet is voorzien in de mogelijkheid van het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning. Daartoe stellen zij dat het plan in strijd is met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM, omdat het plan een beperking van het gebruik van de recreatiewoningen en daaraan verbonden nadelige gevolgen met zich brengt. Verder voeren de vereniging en anderen aan dat het plan in zoverre niet is getoetst aan het nieuwe rijksbeleid over recreatiewoningen dat in de planologische kernbeslissing Nota Ruimte zal worden vastgelegd.

Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan op dit punt goedgekeurd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het in het plan voorziene verbod op permanente bewoning van de recreatiewoningen in overeenstemming is met het provinciale beleid, zoals is verwoord in het streekplan. Met de gemeenteraad is verweerder van mening dat het EVRM beperking van eigendom mogelijk maakt wanneer daarin bij wet is voorzien.

Ingevolge artikel 4, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften voorzover hier van belang is het in ieder geval verboden om een recreatiewoning te gebruiken of laten gebruiken voor permanente bewoning.

In het streekplan is op de bladzijden 110 en 111 als beleidsuitgangspunt opgenomen dat permanente bewoning van recreatiewoonverblijven en van andere niet voor permanente bewoning bestemde ruimten en bouwsels in het landelijk gebied niet is toegestaan. Om dit te waarborgen moeten gemeenten in hun bestemmingsplannen en afsprakenkaders met initiatiefnemers clausules opnemen die permanente bewoning van daartoe niet bestemde voorzieningen tegengaan.

Uit de toelichting van het plan blijkt dat het bestaande gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning zal worden gerespecteerd. Blijkens de stukken voert de gemeenteraad sinds 1994 beleid, neergelegd onder meer in de "Notitie inzake permanente bewoning recreatieverblijven" en de "Voortgangsnota 2002 bestrijding permanente bewoning van recreatieverblijven", om de permanente bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Lochem terug te dringen. Op grond van het in deze nota's neergelegde beleid zal handhavend worden opgetreden tegen na 29 april 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatiewoningen. Bewoners die voor die datum hun recreatiewoningen permanent bewoonden, komen in aanmerking voor een persoonsgebonden gedoogverklaring.

De Afdeling acht het in het streekplan neergelegde beleid over permanente bewoning van recreatiewoningen niet onredelijk. In hetgeen de vereniging en anderen hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het maken van een uitzondering op het streekplanbeleid. Het door de gemeenteraad gehanteerde beleid waarbij het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning niet wordt toegestaan, tenzij de desbetreffende gebruikers daarvoor een persoonsgebonden gedoogverklaring hebben, is niet onredelijk en is in overeenstemming met het streekplanbeleid over permanente bewoning.

Ingevolge artikel 1 van het eerste protocol van het EVRM, voorzover hier van belang, heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom.

Deze bepaling tast echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

De Afdeling is van oordeel dat het in geding zijnde bestemmingsplan een zodanige regulering is. In dit verband wijst zij op haar uitspraak van 12 november 2003 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=5409'>200301985/1a>).

Gelet hierop is het plan niet in strijd met artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM.

Over het betoog van de vereniging en anderen dat het plan niet is getoetst aan het nieuwe rijksbeleid over recreatiewoningen dat in de planologische kernbeslissing Nota Ruimte zal worden vastgelegd, overweegt de Afdeling dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit hiermee geen rekening behoefde te houden. Daarbij neemt zij in aanmerking dat vast staat dat deze nota nog niet ingevolge artikel 2a, negende lid, van de WRO in werking is getreden.

Voorts overweegt de Afdeling wat betreft de stelling van de vereniging en anderen dat ten onrechte de mogelijkheid ontbreekt het onder het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1991" toegelaten gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning voort te zetten, het volgende.

Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de planvoorschriften voorzover hier van belang mag het bestaande gebruik van bouwwerken en onbebouwde gronden dat in strijd is met de in het plan aangewezen bestemming op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan worden voortgezet, mits de afwijking van het plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot.

Ingevolge artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften voorzover hier van belang is het tweede lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan.

De Afdeling heeft in haar uitspraken van 24 maart 2004 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=6883'>200304918/1a>) en 28 april 2004 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=7194'>200306379/1a>) overwogen dat het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1991" geen gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning toestaat. De stelling van de vereniging en anderen berust derhalve op een kennelijke misvatting. Het standpunt van verweerder in het bestreden besluit dat de huidige permanente bewoning van de recreatiewoningen onder artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften valt is, anders dan de vereniging en anderen menen, niet onjuist.

Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen de vereniging en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.

De beroepen van de vereniging en anderen zijn in zoverre ongegrond.

Gelet hierop treft ook het beroep van [appellanten sub 15 ], waarbij zij stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)" aangezien daarbij niet is voorzien in de mogelijkheid van het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning, geen doel.

Het reeds jaren in gebruik hebben van de recreatiewoning als hoofdverblijf en de door genoemde appellanten aangehaalde uitspraak van 6 oktober 2000 van de rechtbank te Zutphen, met betrekking tot een geschil in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten, maken het vorenstaande niet anders.

Het beroep van [appellanten sub 15 is ongegrond.

Artikel 4, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften

("Recreatiewoningenpark (RWP)")

[Appellante sub 14] en de vereniging en anderen betogen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 4, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften. Zij richten zich tegen de daarin opgenomen eis dat commerciële verhuur alleen door middel van een exploitatie-overeenkomst met de bedrijfsmatige exploitant van het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg kan plaatsvinden en de verplichting om het terrein met infrastructuur te beheren en onderhouden in enigerlei vorm van onderlinge samenwerking. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 10 van de WRO, aldus deze appellanten.

Verweerder heeft geen reden gezien het plan voorzover hier van belang in strijd met het recht of een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan op dit punt goedgekeurd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 4, eerste lid, onder B, van de planvoorschriften voorziene verplichting commerciële verhuur op het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg centraal te regelen in overeenstemming is met het provinciale beleid, zoals is verwoord in het streekplan. Daarnaast stelt verweerder dat de verplichte beheersstructuur een adequaat onderhoud en beheer van het terrein met infrastructuur verzekert.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder A (doeleindenomschrijving), aanhef en sub 1, van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, zijn de gronden van het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg bestemd voor een complex van terreinen en gebouwen ingericht voor het gelegenheid geven tot het houden van recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen en waarvoor het beheer/de exploitatie plaatsvindt op de wijze, zoals onder B beschreven.

In artikel 4, eerste lid, onder B (beschrijving in hoofdlijnen), van de planvoorschriften, voorzover hier van belang, is bepaald dat voor het "terrein met recreatiewoningen" niet de eis van bedrijfsmatige exploitatie en beheer geldt. Voorts is daarin bepaald dat indien de eigenaar van een recreatiewoning/kampeermiddel overgaat tot commerciële verhuur van zijn recreatiewoning/kampeermiddel, deze verhuur dient te geschieden in het kader van een exploitatieovereenkomst daaromtrent tussen de eigenaar van de recreatiewoning/kampeermiddel en de bedrijfsmatige exploitant van het recreatieterrein.

Verder is hierin bepaald dat het beleid voor het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg er op is gericht te komen tot een beheersstructuur, waardoor een adequaat onderhoud en beheer van het terrein met infrastructuur is verzekerd. Daartoe geldt de verplichting het terrein met infrastructuur te beheren en onderhouden in enigerlei vorm van onderlinge samenwerking, bijvoorbeeld door één of meer vereniging(en) van eigenaren.

In de toelichting op het streekplan (pagina 111) staat vermeld dat het adequaat bestemmen door de gemeente een belangrijk middel is om permanente bewoning van recreatiebungalows tegen te gaan. Hiertoe hoort het eenduidig bestemmen (geen algemene, ruime bestemming toekennen) en het in de bestemming opnemen van de eis van bedrijfsmatige exploitatie van recreatiewoningen.

Uit de jurisprudentie van de Afdeling, zoals de uitspraak van 12 september 2001 (200001986/1; AB 2002, 69), volgt dat de eis van een bedrijfsmatige exploitatie van recreatiewoningen ruimtelijk relevant kan zijn.

In het voorliggende geval is in de doeleindenomschrijving van de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)" duidelijk vermeld dat deze recreatief (nacht)verblijf in recreatiewoningen inhoudt. Permanente bewoning is niet toegestaan. Dit volgt uit het gebruiksverbod van artikel 4, derde lid, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, waarin voor zover van belang ondubbelzinnig is bepaald dat het in ieder geval verboden is een recreatiewoning/kampeermiddel te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning. Gelet hierop en gelet op het feit dat - anders dan bij de bestemming "Recreatiecentrum (RC)" - de eis van bedrijfsmatige exploitatie en beheer niet geldt voor het onderhavige terrein ("terrein met recreatiewoningen"), is de eis dat de particuliere eigenaar van een recreatiewoning/kampeermiddel zijn recreatieobject slechts door tussenkomst van de bedrijfsmatige exploitant van het recreatieterrein commercieel mag verhuren niet ruimtelijk relevant.

Het planonderdeel "Maar als hij of zij overgaat tot commerciële verhuur van zijn of haar recreatiewoning/kampeermiddel, dient dat te geschieden in het kader van een exploitatie-overeenkomst daaromtrent tussen de eigenaar van de recreatiewoning/kampeermiddel en de bedrijfsmatige exploitant van het recreatieterrein." is derhalve in strijd met artikel 10 van de WRO.

De Afdeling heeft voorts geen grond gevonden voor de opvatting dat aan het opnemen van de verplichting tot onderhoud en beheer van het recreatieterrein Ruighenrode aan de Vordenseweg in het plan ruimtelijk relevante motieven ten grondslag liggen.

Het planonderdeel "Daartoe geldt de verplichting het terrein met infrastructuur te beheren en onderhouden in enigerlei vorm van onderlinge samenwerking, bijvoorbeeld door één of meer Vereniging(en) van Eigenaren." is eveneens in strijd met artikel 10 van de WRO.

De beroepen van [appellante sub 14] en de vereniging en anderen zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient op genoemde onderdelen te worden vernietigd wegens strijd met artikel 10 van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.

Uit het voorgaande volgt dat er in zoverre rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan voornoemde planonderdelen.

Artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1b, van de planvoorschriften ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

[Appellante sub 14] stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1b, van de planvoorschriften, aangezien deze bepaling de uitbreidingsmogelijkheden van bestaande recreatiewoningen tot 75 m² zeer beperkt. De noodzaak van deze regeling ontbreekt, aldus appellante.

Verweerder heeft geen reden gezien het planvoorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd. De in het plan opgenomen beperking van het ruimtebeslag van bestaande recreatiewoningen met een grondoppervlakte van minder dan 75 m² is volgens hem in overeenstemming met het streekplan.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1a, van de planvoorschriften mogen - voorzover hier van belang - recreatiewoningen in de huidige omvang worden voortgezet en worden uitgebreid met inachtneming van het bepaalde onder b. In sub b van dit artikel is - voorzover hier van belang - bepaald dat bestaande recreatiewoningen met een oppervlakte kleiner dan 75 m² mogen worden uitgebreid tot een maximum grondoppervlakte van 75 m².

Gezien overweging 2.9.2. heeft verweerder in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de beperking aan uitbreidingsmogelijkheden van bestaande recreatiewoningen met een grondoppervlakte van minder dan 75 m² gewenst is.

Het toepasselijke streekplanbeleid is hiervoor weergegeven in overweging 2.9.3.. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 17 maart 2004 (<a target="_blank" href='http://www.raadvanstate.nl/verdicts/verdict_details.asp?verdict_id=6768'>200302375/1a>) is dit beleid niet onredelijk. De Afdeling stelt vast dat artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1b, van de planvoorschriften in overeenstemming is met dit beleid. Het beroep van appellante geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden. Overigens is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat de woning van appellante een grondoppervlakte van 136 m² heeft.

Het beroep van [appellante sub 14] is op dit punt ongegrond.

Artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1c, van de planvoorschriften ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

Voorts hebben de vereniging en anderen aangevoerd dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1c, van de planvoorschriften. Daarbij stellen zij dat ter plaatse diverse recreatiewoningen met een oppervlakte groter dan de in het streekplan opgenomen maximummaten staan. Tevens menen zij dat het college van burgemeester en wethouders bouwvergunningen heeft verleend voor diverse recreatiewoningen groter dan de toegestane afmetingen in de planvoorschriften van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1991".

Verweerder heeft geen reden gezien het planvoorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd. Volgens verweerder zijn de bouwvergunningen niet in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 1991" verleend, omdat daarin geen beperkingen aan de afmetingen van recreatiewoningen zijn gesteld. Voorts stelt hij dat het voorliggende plan voorzover dat recreatiewoningen met een grondoppervlakte groter dan 75 m² toestaat, gerechtvaardigd is, omdat het plan expliciet bepaalt dat deze recreatiewoningen niet verder mogen worden uitgebreid.

De Afdeling stelt voorop dat alleen het in geding zijnde plan in deze procedure ter beoordeling voorligt. De bouwvergunningen noch de gestelde strijd van de bouwvergunningen met het bestemmingsplan "Buitengebied 1991" kunnen in deze procedure aan de orde komen.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1a, van de planvoorschriften voorzover hier van belang mogen de bestaande recreatiewoningen op het terrein Ruighenrode aan de Vordenseweg dat is bestemd als "Recreatiewoningenpark" in de huidige omvang worden voortgezet en worden uitgebreid met inachtneming van het bepaalde onder c. Sub c van dit artikel bepaalt dat bestaande recreatiewoningen met een grondoppervlakte groter dan 75 m² niet verder mogen worden uitgebreid.

De Afdeling stelt vast dat artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1c, van de planvoorschriften in overeenstemming is met het toepasselijke streekplanbeleid zoals beschreven in overweging 2.9.3.. Het beroep van de vereniging en anderen geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens de stukken verschillende recreatiewoningen op de gronden met de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)" een grondoppervlakte groter dan 75 m² hebben. Deze gronden hadden in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 1991" de bestemming "Recreatie" met de aanduiding "Rc recreatiecentrum", waarbij geen grens aan de maximaal mogelijke grondoppervlakte van de recreatiewoningen was gesteld. Nu het streekplan met de daarin opgenomen maximummaten dateert van na dit bestemmingsplan en gezien de omstandigheid dat het voorliggende plan verdere uitbreiding van bestaande recreatiewoningen met een oppervlakte van meer dan 75 m² niet mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid artikel 4, tweede lid, onder A, sub 1c, van de planvoorschriften heeft kunnen goedkeuren.

De beroepen van de vereniging en anderen zijn op dit punt ongegrond.

Exploitatiemogelijkheden ("Recreatiewoningenpark (RWP)")

Verder voert [appellant sub 6] aan dat het plan voorzover dat betrekking heeft op de gronden met de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)" niet uitvoerbaar is, omdat onvoldoende centrale faciliteiten op het recreatiecentrum Buitencentrum Ruighenrode aan de Vordenseweg aanwezig zijn. De exploitatie van het recreatieterrein kan uit commercieel oogpunt niet succesvol zijn, aldus appellant.

Het plan maakt centrale faciliteiten - een receptie, horecavoorzieningen, een zwembad, sportfaciliteiten, een wasserette, een supermarkt en een congrescentrum - mogelijk. Nagenoeg al deze centrale faciliteiten staan op gronden met de bestemming "Recreatiewoningenpark (RWP)" en de aanduiding "gastinrichting/congrescentrum". Blijkens het deskundigenbericht wil de huidige exploitant van het recreatiepark Ruighenrode, directeur van Buitencentrum Ruighenrode B.V., de congresfunctie op het park uitbreiden.

In hetgeen [appellant sub 6] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het standpunt dat het plan wat betreft de exploitatie van de centrale faciliteiten niet uitvoerbaar is.

Het beroep is op dit punt ongegrond.

Proceskosten

Verweerder dient ten aanzien van Ruighenrode en [appellante sub 14] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen van de vereniging en anderen, is niet gebleken.

Ten aanzien van [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 9] en [appellanten sub 15] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.