4.2.2.3 Het arrest-Budayeva e.a./Rusland

Budayeva en haar vijf medeklagers woonden in het dorp Tyrnauz in de bergen van de centrale Kaukasus. Door dit dorp stroomden twee zijrivieren (de Gerhozhansu en de Kamyksu) van de rivier de Baksan, welke twee zijrivieren (en vooral de Gerhozhansu) bijna jaarlijks modderstromen veroorzaakten. Soms bereikten die modderstromen ook het dorp Tyrnauz, waardoor daar schade ontstond. De zwaarste modderstromen van vóór 2000 vonden plaats in 1960, 1977 en 1999. Om het dorp te beschermen tegen de frequent optredende modderstromen kwam in 1965 een werk gereed dat de modder moest opvangen, voordat die het dorp kon bereiken (de ‘moddervanger’). De moddervanger bood kennelijk gedurende zo’n 35 jaar afdoende bescherming. Om de bescherming van het dorp tegen modderstromen te verhogen werd begin 1999 echter ook nog een dam in de Gerhozhansu opgeleverd (de ‘modderdam’), welke dam ten opzichte van de moddervanger verder stroomopwaarts was gelegen. De modderdam werd echter in de zomer van datzelfde jaar nog zwaar beschadigd, doordat er een zware modderstroom tegenaan was gekomen. Het ‘Mountain Institute’, een overheidsorgaan dat onder andere tot taak had om natuurlijke gevaren in de bergen in de gaten te houden, had er herhaaldelijk bij de verantwoordelijke autoriteiten op aangedrongen dat maatregelen zouden worden genomen naar aanleiding van de schade aan de modderdam. Ook een regionaal overheidsorgaan had hierop aangedrongen. In het bijzonder hadden zij in 1999 en begin 2000 aangedrongen op reparatie van de dam en, zolang de reparatie nog niet uitgevoerd was, op het opzetten en in stand houden van observatieposten stroomopwaarts die vroegtijdig voor een eventuele modderstroom konden waarschuwen. Zonder die maatregelen diende volgens hen voor schade en slachtoffers gevreesd te worden in het dorp Tyrnauz. Geen van deze maatregelen werd echter getroffen, vermoedelijk vanwege het feit dat er geen budget voor was toegekend. In juli 2000 werd Tyrnauz vervolgens inderdaad door verschillende modderstromen getroffen. De eerste vond plaats op 18 juli 2000 en overspoelde een paar woonwijken. Volgens de klagers kwam daarbij ten minste één persoon om het leven, maar de Russische regering betwistte dit. Volgens de Russische regering werd door de autoriteiten naar aanleiding van deze modderstroom een evacuatiebevel uitgevaardigd voor Tyrnauz en werd het dorp door de autoriteiten ook daadwerkelijk geëvacueerd. In de ochtend van 19 juli 2000 zakte de ‘modderstand’ echter en daarom gingen veel bewoners terug naar hun huizen. In de middag van 19 juli 2000 trof een tweede en krachtiger modderstroom het dorp. Deze modderstroom beschadigde verschillende gebouwen ernstig en zette verschillende woonwijken (weer) onder de modder. Verschillende mensen raakten bovendien gewond of vonden de dood, zoals de man van Budayeva. De klagers startten bij de nationale rechter een gerechtelijke procedure tegen de Russische autoriteiten vanwege de dood van Budayeva’s man, het in gevaar brengen van hun eigen leven en de schade aan hun eigendommen. In deze gerechtelijke procedure werd de gevorderde schadevergoeding echter afgewezen. Het ehrm zag zich, net als in de zaakÖneryildiz/ Turkije, onder andere voor de vraag gesteld of de Russische autoriteiten hun positieve verplichting om concrete handelingen (die het ehrm in deze zaak ‘practical measures’ noemt) te verrichten hadden geschonden. Bij de beantwoording van die vraag ging het weer, hoewel minder expliciet dan in de zaak-Öneryildiz/Turkije, na of (1) er een gevaar voor het leven van een of meer personen bestond en, zo ja, (2) of de autoriteiten van het bestaan van dat gevaar wisten of behoorden te weten.1

Het ehrm beantwoordde beide vragen, gelet op de hierboven geschetste omstandigheden, vervolgens bevestigend. Daarmee stond, hoewel het ehrm dat niet zo expliciet zei als in de zaak-Öneryildiz/Turkije, vast dat de Russische autoriteiten een positieve verplichting hadden om de noodzakelijke concrete handelingen te verrichten om de inwoners van Tyrnauz tegen het gevaar van modderstromen te beschermen.

Het ehrm ging daarom na of de Russische autoriteiten zich behoorlijk van die verplichting hadden gekweten.2 In dat kader merkte het op dat de Russische autoriteiten de beschadigde modderdam niet hadden gerepareerd en voor dat nalaten ook geen valide redenen hadden aangevoerd. Daarna bekeek het of de overheid de inwoners gewaarschuwd had voor de modderstromen (en in het bijzonder voor de tweede modderstroom). Het ehrm beantwoordde deze vraag negatief. Ten eerste omdat de inwoners kennelijk niet voldoende op de hoogte waren gesteld van het volgens de Russische regering naar aanleiding van de eerste modderstroom uitgevaardigde evacuatiebevel, als het überhaupt al uitgevaardigd was en op het moment van de tweede modderstroom nog steeds van kracht was. Ten tweede omdat de autoriteiten de inwoners enkel tijdig hadden kunnen waarschuwen als de autoriteiten observatieposten hadden opgezet in de bergen, zoals door het ‘Mountain Institute’ herhaaldelijk maar tevergeefs was voorgesteld. Vanwege de (ruime) margin of appreciation die de verdragsstaten hebben met betrekking tot de keuze van de middelen waarmee zij zich van hun positieve verplichtingen kwijten, onderzocht het ehrm tot slot of de Russische autoriteiten dan misschien andere adequate maatregelen hadden genomen om de veiligheid van de inwoners van Tyrnauz te waarborgen. Ook op deze vraag gaf het echter een negatief antwoord: ‘in exercising their discretion as to the choice of measures required to comply with their positive obligations, the authorities ended up by taking no measures at all up to the day of the disaster’. De Russische overheid had haar uit artikel 2evrm voortvloeiende positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter bescherming van het leven van de inwoners van Tyrnauz derhalve geschonden.

Budayeva e.a. klaagden bij het ehrm tot slot ook over een schending van hun eigendomsrecht ten aanzien van hun appartementen en inboedel. Deze waren door de modderstroom namelijk beschadigd of verwoest. Hier nam het ehrm geen schending aan van de uit artikel 1ep voortvloeiende positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten. Doorslaggevend voor dit oordeel was dat niet voldoende aannemelijk was geworden dat causaal verband bestond tussen het niet verrichten van beschermende concrete handelingen en de beschadiging of verwoesting van de appartementen en inboedel. In dit verband wees het ehrm erop dat de modderstroom van 2000 uitzonderlijk krachtig was geweest en dat het onduidelijk was in hoeverre een behoorlijk onderhoud (reparatie) van de modderdam de verwoestende effecten van de modderstroom had kunnen matigen. Ook was er volgens het ehrm geen bewijs dat een functionerend waarschuwingssysteem de schade aan de appartementen en inboedel had kunnen voorkomen. De uit artikel 1 ep voortvloeiende verplichting om concrete handelingen te verrichten was derhalve niet geschonden.3