7.3.1 ‘Noodzakelijk’

De aanleiding voor deze studie is de geconstateerde discrepantie tussen de verplichting voor de gemeenteraad, voortvloeiend uit het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet om in een verordening de verstrekking van de ambtelijke bijstand aan ‘de raad en elk van zijn leden’ uit het eerste lid van hetzelfde artikel te regelen en het gestelde onder c en d in het eerste lid van artikel 160 van de Gemeentewet, waarin het college van burgemeester en wethouders de expliciete bevoegdheid krijgt om alle zaken, die ‘de ambtelijke organisatie van de gemeente’ alsmede de gemeenteambtenaren aangaan, te regelen.

Bij dezelfde wetswijziging als waarbij de verordeningsplicht uit het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet tot stand kwam, is bij amendement juist de zeggenschap van de gemeenteraad over de gemeenteambtenaren (met uitzondering van de ambtenaren van de griffie) en de gemeentelijke organisatie uit de artikelen 102 en 103 van de Gemeentewet (benoeming en ontslag van de gemeentesecretaris) geschrapt.

Bovendien vervalt bij dezelfde wetswijziging – na een lange discussie, waarbij nadrukkelijk bij de consequenties is stilgestaan – het oude artikel 148 van de Gemeentewet, waarin de raad de bevoegdheid had beleidsregels te stellen met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden van andere gemeentelijke organen, zoals het college van burgemeester en wethouders.

Opmerkelijk is dat in het uitgebreide amendement1 de hierboven genoemde artikelen2 uit de Gemeentewet worden aangepast aan de hoofdstrekking van het amendement (de verplichte invoering van een raadsgriffier), op het derde lid van artikel 33 na. De gedachte dat bij de opstelling van het amendement – mede gezien de overhaaste wetsbehandeling – de doorwerking van het amendement op het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet simpelweg over het hoofd gezien is, lijkt dan ook gerechtvaardigd.

Het herstellen van deze onzorgvuldigheid in de Gemeentewet is dan ook een opgave, die de wetgever zeker ter hand zal moeten nemen. Enerzijds omdat de wet nu eenmaal eenduidig en consistent behoort te zijn. Anderzijds omdat de onduidelijke situatie, waarin gemeenteambtenaren terecht kunnen komen als ze bijstand verlenen aan (een lid van) de gemeenteraad, alleen opgelost kan worden als de wetgeving omtrent de rechtspositie van deze ambtenaar helder is.

Teneinde het recht op zowel ambtelijke bijstand als fractieondersteuning niet te kort te doen, kunnen de eerste twee leden van artikel 33 van de Gemeentewet ongewijzigd gehandhaafd blijven.

Het derde lid zal echter aangepast moeten worden, waarbij het voor de hand ligt de zinsnede over de ambtelijke bijstand uit het derde lid te verwijderen en hieromtrent een nieuw vierde lid in te voegen. Het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet zal dan nog slechts handelen over een verordening op de fractieondersteuning.

In het nieuwe vierde lid van artikel 33 van de Gemeentewet zou vastgelegd kunnen worden dat het college van burgemeester en wethouders – conform de hun in het eerste lid onder de letter c van artikel 160 van de Gemeentewet toegekende bevoegdheid om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente – regels stelt omtrent het verlenen van ambtelijke bijstand aan ‘de raad en elk van zijn leden’.

Hieraan zou wel een verplichting toegevoegd moeten worden om deze regels in overleg met de gemeenteraad vast te stellen. Door het verdwijnen van het oude artikel 148 kan dit niet door middel van het opstellen van dienaangaande beleidsregels door de raad. Wel kan worden aangesloten bij het systeem van ‘wensen en bedenkingen’, zoals dit ook wordt toegepast in de tweede volzin van het tweede lid van artikel 160 van de Gemeentewet.3 Hiermee draagt de wetgever het college op om in overleg met de raad tot een regeling voor het verlenen van ambtelijke bijstand te komen. De gemeenteraad heeft dan wel niet de beslissende bevoegdheid in deze, hij kan door middel van politieke druk wel invloed uitoefenen op de uiteindelijke regeling.

Centraal in het in te stellen reglement moet enerzijds staan dat de gemeenteraad of het raadslid optimaal wordt bijgestaan door een ter zake deskundige ambtenaar en anderzijds dat de in te zetten ambtenaar tijdens – maar ook na afloop van – zijn werk in het kader van de ambtelijke bijstand hierover slechts verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. De griffier en de werkgeverscommissie dienen hierbij de rol van de reguliere leidinggevende en werkgever in te nemen.

Het is vanzelfsprekend dat de uit de Modelverordening4 geschrapte geheimhoudingsplicht weer in ere hersteld wordt in deze constructie. Het destijds gebruikte argument5 dat de ambtenaar ondergeschikt was aan het college van burgemeester en wethouders en daarom altijd verantwoording aan hen moest afleggen, is immers niet meer relevant als de ambtenaar voor het uitoefenen van deze specifieke taak onder de jurisdictie van de werkgeverscommissie en de griffier wordt gebracht (zie ‘belangrijk’ 3 in § 7.3.2 en ‘wenselijk’ 2 in § 7.3.3).

Teneinde deze regeling optimaal in te bedden in het al voor handen zijnde instrumentarium in de gemeente, zouden ook de ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris, de ambtsinstructie voor de raadsgriffier, het Reglement van Orde voor de gemeenteraad en de gedragscode voor de raadsleden kunnen worden aangepast. Daarover meer in de paragraaf ‘Wenselijk’.

Zoals gezegd heeft de gemeenteraad geen zeggenschap over de ambtelijke organisatie van de gemeente, noch over de gemeenteambtenaren. Na de noodzakelijke aanpassing van het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet dienen de bepalingen over ambtelijke bijstand dus uit de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten te worden verwijderd, waarmee een Modelverordening fractieondersteuning overblijft.

Binnen het deel ‘fractieondersteuning’ van de huidige modelverordening6 zullen wel fundamentele keuzes gemaakt moeten worden. Het gaat dan allereerst om de aansluiting van de modelverordening op de bepalingen in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (de ‘subsidietitel’). Zoals in de paragraaf ‘Fractieondersteuning’ al is toegelicht is bij de wijziging van de modelverordening in 2010 weliswaar een artikel 13 met als tekst ‘Titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de financiële middelen die een fractie ontvangt’ toegevoegd, maar daarbij zijn niet de voorafgaande artikelen 6 tot en met 12 van de modelverordening in overeenstemming gebracht met de inhoud en strekking van de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor is een onduidelijke situatie ontstaan, die de rechtspositie van gemeenten en raadsfracties onhelder maakt.

In de paragraaf ‘fractieondersteuning als subsidie’ is uitgebreid stilgestaan bij de geconstateerde discrepanties tussen de Algemene wet bestuursrecht en de Modelverordening. Dit zou kunnen betekenen dat een groot aantal nieuwe regels en voorwaarden gesteld moeten worden aan gemeenteraadsfracties op het terrein van rechtspersoonlijkheid, interne organisatie en financiële structuur. Ook voor de gemeenten zou een dergelijke aanpassing leiden tot meer bureaucratie.

Het is dus wellicht beter andere afwegingen te maken omtrent de verlening van fractieondersteuning aan gemeenteraadsfracties, maar omdat deze afwegingen geen betrekking hebben op fouten in de huidige wet- en regelgeving en ze niet noodzakelijkerwijs tot problemen moeten leiden, komen suggesties in dit kader aan de orde in de paragraaf ‘Wenselijk’.

In § 4.5 is al beschreven dat de in 2005 (drie jaar na invoering van het dualisme) gepubliceerde update van modelinstructie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten nog enkele achterhaalde bepalingen7 over de rol van de gemeentesecretaris ten opzichte van de (voorzitter van de) gemeenteraad bevat. Letterlijk stelt de modelinstructie bijvoorbeeld in het eerste lid van artikel 1: ‘De secretaris draagt zorg voor een doelmatige ondersteuning van de leden van de raad’. Sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 heeft de gemeentesecretaris echter geen enkele formele band meer met de gemeenteraad. Deze modelinstructie zal op deze onderdelen8 aangepast moeten worden.