8.4.2 Hoe consistent zijn de argumenten van het kabinet en hoe consistent is de ontwikkeling van de wetgeving geweest?

Al sinds de invoering van de WW 1987 had het kabinet de wens om de beleidsvrijheid van de bedrijfsverenigingen bij het opleggen van sancties te beperken. In de parlementaire behandeling bij de invoering van de WW 1986 was daar geen politieke meerderheid voor. De beleidsvrijheid en het maatwerk dat de bedrijfsverenigingen konden leveren bij het opleggen van sancties binnen bedrijfstakspecifieke situaties maakten dat die vrijheid nog hoog in het vaandel stond. Een beperking van die vrijheid was toen niet mogelijk. Een kleine tien jaar later, anno 1996, was dat met de Wet Boeten wel mogelijk. De resultaten van onderzoeken uit een viertal rapporten in de periode 1991-1993 werden als argument gebruikt om de beleidsvrijheid te beperken. Bij het gebruik van die argumenten als onderbouwing voor het aanpassen van het sanctiebeleid plaats ik kritische kanttekeningen.

Op grond van het SVr-rapport De regels van het spel1 had het kabinet geconcludeerd dat het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen van actualiteit, objectiviteit en volledigheid.2 De kern van de kritiek was dat er geen eenduidig sanctiebeleid was tussen de bedrijfsverenigingen. Uit het rapport bleek evenwel dat het proces van sanctietoepassing zodanig was vormgegeven dat binnen de bedrijfsvereniging de rechtsgelijkheid zo goed mogelijk was gewaarborgd. Het sanctiebeleid verschilde tussen de bedrijfsverenigingen, maar die verschillen werden door de onderzoekers teruggevoerd op bedrijfstakspecifieke factoren. De jurisprudentie leverde volgens de onderzoekers een bijdrage aan een meer rechtsgelijke sanctietoepassing. Het kabinet gebruikte als argument dat uit het rapport bleek dat er aanzienlijke verschillen waren in het relatieve aantal sanctiegevallen per jaar per bedrijfsvereniging, de controle op sollicitatie-activiteiten niet optimaal was en die controle te veel afhankelijk was van de gebrekkige samenwerking met het arbeidsbureau.3 Bij nader onderzoek naar het rapport blijkt dat het kabinet verzuimd heeft een andere door de onderzoekers gesignaleerde ontwikkeling te noemen. Volgens de onderzoekers gingen bedrijfsverenigingen steeds strenger controleren op overtredingen rond passende arbeid, waarbij de ontwikkelingen in de eigen bedrijfstak leidend waren. Er was ook een intensievere begeleidingsaanpak.4 Ook waren er aanwijzingen dat als er voldoende aanbod van werk was, de werknemers makkelijker ontslag namen, en de bedrijfsvereniging de werknemers beter volgden als zij onvoldoende solliciteerden of een passende baan afwezen.5 Er was zich dus wel degelijk beleid aan het vormen op dit punt, maar het kabinet haalde alleen de gebrekkige controle op sollicitatie-activiteiten aan.

Uit het rapport bleek dat de bedrijfsverenigingen een bedrijfstakspecifiek beleid hadden ontwikkeld, hetgeen ook de belangrijkste reden voor de invoering van dat beleid was in de WW in 1987.6 Nu werd dat ‘op maat gemaakte’ beleid per bedrijfstak als reden gebruikt om de beleidsvrijheid in te perken. De verantwoording om de maatregel aan te passen was op basis van dit rapport niet doeltreffend en ook niet consistent met de redenen voor invoering van het beleid in 1987.

Ook de conclusies op basis van het rapport van de commissie Buurmeijer over het functioneren van organisaties belast met de uitvoering van de werknemersverzekeringen7, overtuigden niet om te besluiten tot een vergaande inperking van de vrijheid in het sanctiebeleid. Het kabinet meende op basis van het rapport van de commissie dat de doelstellingen van de sanctiebepalingen werden gehaald voor wat betreft een genuanceerd sanctiebeleid, maar dat het tegengaan van grote discrepanties tussen de bedrijfsverenigingen onvoldoende lukte.8 Het is opmerkelijk dat grote discrepanties tegengaan als doelstelling bij de WW 1986 wordt genoemd in dezelfde lijn als het doel van een genuanceerd sanctiebeleid. Uit de MvT bij de invoering van de WW 1986 werd juist het genuanceerd sanctiebeleid als hoofddoel genoemd, terwijl het ontstaan van te grote discrepanties op pagina 54 meer als randvoorwaarde werd vermeld. Nu een beperking van het sanctiebeleid was beoogd werd plotseling meer gewicht toegekend aan die randvoorwaarde. Door de bedrijfstakspecifieke factoren zou het beleid van de bedrijfsverenigingen altijd discrepanties hebben. Uit het rapport De regels van het spel bleek immers dat de verschillen tussen het aantal sanctiegevallen niet aan het beleid of de uitvoeringspraktijk lag. Het betroffen met name overtredingen waarin geen beleidsmatige sturing hoefde te worden gegeven en die verschillen waren ook binnen het GAK geconstateerd dat voor dertien bedrijfsverenigingen de administratie verzorgde.9

Nog een door het kabinet aangehaalde conclusie uit het rapport van de commissie die nuancering behoeft, is dat verwijtbare werkloosheid niet in die mate werd bestraft die het kabinet aanvankelijk voor ogen stond.10 Aan de ene kant klopt die conclusie, omdat het kabinet een sanctie van een korting van 70 procent van het minimumloon voorstond en de meest toegepaste sanctie voor verwijtbare werkloosheid 20 procent over 13 weken was. Dit sanctiepercentage was echter conform de aanbevelingen van het FBV-schema. Er werd in 95 procent van de gevallen gekozen voor de maximale duur van 13 weken en de sancties bleven binnen de door het beleid bepaalde marges.11 Een meer gerichte oplossing voor dit probleem zou de invoering en aanpassing van de richtlijnen zijn geweest. Het is wel de vraag of die oplossing voldoende was geweest voor een strenger sanctiebeleid, omdat uit het onderzoek Tussen schroom en daad bleek dat de frauderichtlijnen niet goed werden toegepast. Binnen het begrip verwijtbare werkloosheid was er wel een scala aan bedrijfstakspecifieke situaties waarover de bedrijfsverenigingen moesten oordelen bij de sanctietoepassing. Uit het rapport De regels van het spel bleek dat het bij die beoordeling van verwijtbare werkloosheid niet mogelijk was vast te stellen of de ene bedrijfsvereniging een zwaarder of minder zwaar sanctiebeleid voorstond dan de andere, omdat de situaties niet te vergelijken waren tussen de bedrijfstakken.12 Dat betekende volgens de onderzoekers niet dat de bedrijfsverenigingen willekeurig te werk gingen. Conform het beleid werd een onderscheid gemaakt in de ernst en de verwijtbaarheid van de overtredingen en met welke sanctie deze bestraft moesten worden.13 De commissie erkende ook dat subjectieve begrippen als verwijtbare werkloosheid zich moeilijk lieten regelen.14

Dus aan de ene kant klopt het dat de bedrijfsverenigingen niet zo zwaar verwijtbare werkloosheid bestraften als de minimumsanctie zoals het kabinet voor ogen had (70 procent van het minimumloon), maar aan de andere kant werd de zwaarte van de sanctie wel gekoppeld aan de ernst van de verwijtbare werkloosheid. Er werd rekening gehouden met verzachtende omstandigheden en bedrijfstakspecifieke omstandigheden.

De commissie uitte geen kritiek op de rechtmatigheid van de uitvoering en de betrouwbaarheid van de administratie. De kritiek zat vooral in het feit dat volgens de commissie het uitkeringsvolume niet voldoende werd beheerst. De nadruk werd gelegd op het juist verstrekken van de uitkeringen. Het stelsel moest voorrang geven aan deelname aan het arbeidsproces boven een beroep op het stelsel. De druk die op het stelsel door de collectieve lasten werd gelegd was een direct gevaar voor het stelsel zelf. De verandering moest erop gericht zijn dat een verschuiving ontstaat van inkomen uit inactiviteit naar inkomen uit activiteit.15

Uit het rapport van de Raad van State bleek dat bij de kwaliteitsbewaking van wetswijzigingen het kabinet de vraag moest beantwoorden of een aannemelijk gemaakte leemte werd opgevuld door de wetswijziging.16 De Wet Boeten was geen (volledige) invulling van de geconstateerde leemtes in de uitvoering van het sanctiebeleid. De uitvoerders hadden oplossingen aangedragen, zoals het invoeren van richtlijnen voor signalering van fraude (en niet alleen voor behandeling van fraude), verbetering van (controle)procedures en formulieren, vergroting van de (opsporings)capaciteit en een bedrijfstakgerichte benadering van fraudebestrijding.17 Dit zouden gerichte(re) oplossingen zijn geweest voor de geconstateerde problemen dan de vergaande inperking van de vrijheid in het sanctiebeleid.