De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.2.2.2:3.2.2.2 Rechtstreekse werking

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/3.2.2.2

3.2.2.2 Rechtstreekse werking

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Doorwerking van het Eu-recht is in de eerste plaats mogelijk op grond van het leerstuk van de rechtstreekse werking. In het algemeen geldt dat een bepaling van Eu-recht rechtstreekse werking heeft, indien zij voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is.1 Daarmee is nog niet de vraag beantwoord wat deze rechtstreekse werking inhoudt. De meningen in de literatuur zijn hierover verdeeld. Sommigen zijn van mening dat de rechtstreekse werking betekent dat particulieren zich voor de nationale rechter kunnen beroepen op bepalingen van Europees recht die aan hen subjectieve rechten toekennen.2 Anderen zijn van mening dat de rechtstreekse werking moet worden gedefinieerd als de verplichting van de nationale rechter of een andere nationale autoriteit om een bepaling van Eu-recht toe te passen, bij het nemen van een besluit dan wel bij de rechterlijke beoordeling daarvan.3 In dit onderzoek wordt bij laatstgenoemde definitie aangesloten. Allereerst omdat deze definitie ervan uit gaat dat de verplichting tot het toepassen van een bepaling van EUrecht niet alleen op de nationale rechter, maar ook op nationale uitvoeringsorganen rust.4 Voor dit onderzoek is relevant in hoeverre de Europese subsidieregelgeving zich ervoor leent om rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen te worden toegepast dan wel in hoeverre nationaal recht nodig is. Ten tweede maakt de definitie duidelijk dat niet relevant is of de Europese bepaling een subjectief recht toekent aan particulieren dan wel dat zij een beroep doen op deze bepaling.5 Het gaat om een objectieve rechtstreekse werking.6 Dit doet recht aan het feit dat de Europese subsidieregelgeving met name uit verordeningen bestaat, waarin vooral ook verplichtingen zijn neergelegd voor eindontvangers van de Europese subsidies. Zij zullen dergelijke Europese bepalingen juist niet inroepen; het is het nationaal uitvoeringsorgaan dat zich op de rechtstreekse werking van de Europese verplichting beroept. Zoals later in deze paragraaf nog aan de orde zal komen, geldt voor bepalingen neergelegd in Europese verordeningen dat zij — anders dan richtlijnen — rechtstreeks verplichtingen aan particulieren kunnen opleggen.

Op deze plaats is het van belang op te merken dat de Europese subsidie-regelgeving in de programmaperiode 2007-2013 uitsluitend uit verordeningen, besluiten7 en beschikkingen8 bestaat.9 Op grond van artikel 288 VWEU zijn verordeningen verbindend in á hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in de lidstaat. Voor in verordeningen neergelegde bepalingen geldt derhalve dat zij naar hun aard en functie rechtstreekse werking kunnen hebben.10 Voorwaarde is dat zij voldoende duidelijk en precies zijn;11 hetgeen betekent dat de desbetreffende bepalingen geen beoordelingsmarge inhouden wat betreft de vorm en middelen waarmee zij moeten worden uitgevoerd.12 Voor rechtstreeks werkende bepalingen uit verordeningen geldt dat zij - anders dan bepalingen uit Europese richtlijnen - altijd rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen moeten worden toegepast.13 Voor rechtstreeks werkende bepalingen uit richtlijnen geldt dat zij enkel door nationale uitvoeringsorganen moeten worden toegepast, indien geen of een incorrecte omzetting in het nationale recht heeft plaatsgevonden,14 dan wel indien de Europese richtlijn als zodanig correct in de nationale wetgeving is omgezet, maar deze nationale wetgeving niet zodanig wordt toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt.15 Richtlijnen zijn immers slechts verbindend ten aanzien van het beoogde resultaat en dienen in nationaal recht te worden omgezet. Voor Europese besluiten geldt dat zij, voor zover zij een geadresseerde kennen, alleen verbindend zijn ten aanzien van degene tot wie het besluit is gericht.16 Dit sluit niet uit dat bepalingen in besluiten die zijn gericht tot de lidstaten rechtstreekse werking kunnen hebben ten opzichte van particulieren.17 Net als bij richtlijnen geldt dat zij enkel moeten worden toegepast, indien geen of incorrecte omzetting in het nationale recht heeft plaatsgevonden.

Traditioneel wordt het leerstuk van rechtstreekse werking besproken in het kader van niet of niet juist omgezette bepalingen uit richtlijnen. Zij zijn per definitie in veel gevallen niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk, nu ze moeten worden omgezet in het nationale recht. Het leerstuk is echter ook relevant voor Europese verordeningen. Dat bepalingen uit verordeningen naar hun aard rechtstreekse werking kunnen hebben, betekent namelijk niet dat een bepaling uit een verordening per definitie rechtstreekse werking heeft. Hoewel een verordening in beginsel rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaat, wordt niet altijd aan de voorwaarden van onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig voldaan.18 Het Hof overweegt in die gevallen dat nationale uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn.19 Een bepaling uit een verordening heeft dan geen rechtstreekse werking en kan niet direct door een nationaal uitvoeringsorgaan worden toegepast. In hoofdstuk 4 komt dit nog uitgebreid aan de orde.

De rechtstreekse werking van Eu-bepalingen is door het Hof wel begrensd. Allereerst kunnen richtlijnen uit zichzelf geen verplichtingen opleggen en als zodanig niet tegenover particulieren worden ingeroepen.20 Dit betekent dat verplichtingen uit een niet (correct) omgezette richtlijn niet door de overheid tegenover een particulier21 en evenmin door een particulier tegenover een andere particulier kunnen worden ingeroepen.22 Dit wordt respectievelijk het verbod van omgekeerde rechtstreekse werking en het verbod van horizontale directe werking genoemd.23 Van belang is nog dat het verbod van horizontale directe werking niet geldt in zogenoemde driehoeksrelaties.24 Dit is de situatie waarin direct-belanghebbenden en derde-belanghebbenden tegengestelde belangen hebben in het kader van een door de overheid te nemen besluit. Indien de derde-belanghebbende zich ten opzichte van het bestuur op een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling beroept, kan dit in een dergelijke situatie tot gevolg hebben dat dit ten koste gaat van de rechtspositie van de direct-belanghebbende.25

Voormelde beperkingen gelden niet ten aanzien van bepalingen uit Europese verordeningen. Omdat zij rechtstreeks toepasselijk zijn en omzetting in nationaal recht niet is toegestaan, kunnen zij ook ten nadele van particulieren worden ingeroepen, zowel door de overheid als een andere particulier.26 Op grond van het rechtszekerheidsbeginsel is vereist dat de desbetreffende bepaling de belanghebbenden in staat stelt exact de omvang van de verplichtingen die zij oplegt te kennen.27 Dit betekent dat het om rechtstreeks werkende bepalingen moet gaan en nationale uitvoeringsmaatregelen niet noodzakelijk zijn.28

De vraag in hoeverre het verbod van horizontale en omgekeerde verticale werking ook geldt voor besluiten die zijn gericht tot de lidstaten, is nog niet uitgekristalliseerd.29

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.