5.2.2 Over onderzoek en dossiervorming

Voor het samenstellen van het bestuurlijke boetedossier is de inspecteur verantwoordelijk. De volledigheid en juistheid van dit dossier kan door de belanghebbende worden nagegaan door gebruik te maken van zijn inzagerecht (artikel 5:49 Awb en paragraaf 13 BBBB). Volgens de wetgever moet in verband met artikel 5:49 Awb het dossier alle stukken bevatten die relevant zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete, waaronder ‘ook stukken die informatie bevatten die ten voordele van de overtreder strekt’.1 In het boetedossier moet dus ook informatie worden opgenomen die relevant is voor de hoogte van de boete.

De uitkomsten van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek worden vastgelegd in het strafdossier. Dit strafdossier vormt de basis van de strafzaak en is dus van groot belang voor de gehele verdere procesgang.2 In het arrest Dev Sol heeft de strafrechter duidelijk gemaakt wie verantwoordelijk is voor het dossier en welk criterium moet worden gehanteerd bij de vorming van dat dossier:

De Hoge Raad wees dus de OvJ aan als verantwoordelijke voor de samenstelling van het strafdossier. Voor wat betreft de te voegen stukken legt de Hoge Raad de lat bij die stukken die voor verdachte belastend of ontlastend zijn. Maar kan deze regel ook worden losgelaten op omstandigheden die een rol spelen bij de strafmaat? Met andere woorden, zijn strafverminderende omstandigheden te typeren als ‘ontlastende’ om kstandigheden en strafverzwarende als ‘belastend’? De door de Hoge Raad gebezigde terminologie wijst niet in die richting.4

Enige jaren na de Dev Sol-uitspraak leek de Hoge Raad het relevantie-criterium nader te concretiseren:

Door het oordeel van het Hof vervolgens te accepteren, omarmde de Hoge Raad de visie dat het relevantiecriterium zich ook heeft uit te strekken tot de straftoemeting.6 De Hoge Raad bevestigde deze zienswijze in een uitspraak van 11 december 2012, waarin het een omstandigheid met betrekking tot een mogelijke strafuitsluitingsgrond betrof.7

Met de inwerkingtreding van de Wet herziening regels betreffende processtukken in strafzaken8 per 1 januari 2013 heeft de verantwoordelijkheid met betrekking tot dossiervorming in de opsporingsfase een wettelijke basis gekregen. De wetgever heeft zich daarbij grotendeels geconformeerd aan de hiervoor behandelde rechtspraak. Zo is in artikel 149a Sv opgenomen dat de OvJ de dossierverantwoordelijke is (lid 1), en dat voor de dossiervorming moet worden uitgegaan van ‘alle stukken die voor de ter terechtzitting door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn’ (lid 2). Hoewel dit laatste criterium niet helemaal lijkt te stroken met de laatste stand van zaken in de rechtspraak, heeft de wetgever in de toelichting duidelijk aangegeven dat het nieuwe wettelijke relevantiecriterium ook betrekking heeft op de straftoemeting.9

Uit het voorgaande kan mijns inziens de conclusie worden getrokken dat er voor de OvJ duidelijke rechtsnormen zijn voor het samenstellen van het strafdossier: hij zal stukken die betrekking hebben op het straftoemetingsvraagstuk aan het dossier moeten toevoegen. Daaruit kan eveneens worden afgeleid dat de OvJ een zekere onderzoeksplicht heeft met betrekking tot factoren die van belang kunnen zijn bij het bepalen van de strafmaat.

De strafrechtelijke en bestuursrechtelijke wijze van dossiervorming en de daarmee samenhangende onderzoeksplichten vertonen dus enige gelijkenis. Zo moeten op grond van artikel 5:49 van de Awb ook stukken in het dossier worden opgenomen die van belang zijn bij het bepalen van de hoogte van de boete. Deze uitleg strookt grotendeels met de norm van artikel 149a Sv, zij het dat de normering via het inzagerecht indirecter is. Zo wordt inzage slechts op initiatief van de belastingplichtige verleend (desgevraagd). Daarnaast is bij de bestuursrechtelijke dossiervorming ook het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) van belang, althans, aangenomen mag worden dat dit beginsel – behalve op het vergaren van kennis – ook ziet op het controleerbaar vastleggen van de vergaarde kennis.

Nu weer terug naar de OvJ. Ik concludeerde reeds dat hij als dossiersamensteller mede verantwoordelijk is voor het onderzoek naar de strafbeïnvloedende factoren. Maar over het algemeen verricht de OvJ niet zelf het feitelijke opsporingsonderzoek. Daarvoor is hij afhankelijk van opsporingsambtenaren die onder zijn gezag het onderzoek uitvoeren. Als deze ambtenaren geen oog hebben voor het waarnemen en registreren van strafbeïnvloedende omstandigheden, dan wordt de OvJ niet ‘gevoed’. Vandaar dat het van belang is het rechtskader rondom de verbaliseringsplicht in kaart te brengen.