2.3.3 Staatscommissie: 2 bestuursconcepten, 6 modellen

Dit alles in ogenschouw nemend, liet de gemeentelijke bestuursinrichting van \Te& 2002 dus een overwegend monistisch beeld zien, althans gemeten naar de maatstaven van de Rob, die destijds als gangbaar golden. Met name waar het de legitimatie van de organen betreft, houdt de Staatscommissie andere varianten van dualisering voor mogelijk dan de Raad voor het openbaar bestuur. In haar rapport gaat de commissie nog steeds uit van het onderscheid tussen nevenschikking (dualisme) en onderschikking (monisme),1 maar introduceert zij binnen het dualistische domein een tweetal hoofdcategorieën ("bestuursconcepten") en een aantal — meer fijnmazige — subcategorieën ("modellen"). Hieronder worden de belangrijkste verschillen tussen de bestuursconcepten en modellen weergegeven zoals de Staatscommissie deze zelf in een losbladig overzicht aan haar rapport heeft toegevoegd. Daarna zullen de door de Staatscommissie gegeven onderverdelingen verder worden besproken.

Wat allereerst opvalt, is dat alle modellen onder bestuursconcept A uitgaan van een enkele kiezerslegitimatie. De raad wordt rechtstreeks gekozen en de benoeming van de leden van het college is direct of indirect de resultante van de wilsvorming binnen de raad. Hiermee wordt radicaal gebroken met de — tot aan het rapport van de Staatscommissie — heersende doctrine. Hierin golden de gescheiden legitimaties van raad en college immers als eerste kenmerk voor een dualistisch stelsel. Nu zou kunnen worden volgehouden dat vrijwel alle modellen onder bestuursconcept A voorzien in een door de Kroon benoemde burgemeester (behalve model Mb, dat voorziet in een door de raad benoemde burgemeester) en dat deze omstandigheid het college voorziet van een eigen legitimatie, waardoor het dualistische karakter gehandhaafd blijft. Mijns inziens zijn daar twee punten tegenin te brengen. Ten eerste voorziet de Kroonbenoeming alleen de burgemeester van een eigen 'legitimatie' en niet het college als geheel. Daarvoor zou noodzakelijk zijn dat de burgemeester een duidelijke invloed zou hebben op de benoeming van de wethouders. Onder bestuursconcept A ontbreekt deze beïnvloedingsmogelijkheid. Een tweede bezwaar is dat de modellen I, II en III in toenemende mate voorzien in raadsinvloed op de burgemeestersbenoeming. In model Mb leidt dit zelfs tot een volwaardig aanstellings- en ontslagrecht. De groeiende vertrouwensrelatie die hierdoor ontstaat, is moeilijk te rijmen met het uitgangspunt van een eigen legitimatie. Vastgesteld moet dus in ieder geval worden dat de Kroonbenoeming van de burgemeester het college niet van een (volwaardige) eigen legitimatie voorziet.

Door de stringente eis van een eigen legitimatie voor raad en college te verlaten, creëert de Staatscommissie mogelijkheden voor meer parlementaire dualiseringsvarianten. Vergeleken met terminologie die op nationaal niveau gebruikelijk is voor de beschrijving van de verhouding tussen het parlement en de executieve, kan worden gesteld dat de modellen I, II en III verwantschap vertonen met het parlementaire stelsel. De kern van dit stelsel — de vertrouwensregel — blijft hierin immers overeind ten aanzien van de wethouders. Bovendien breken de modellen niet met de feitelijke ontwikkeling dat een burgemeester die niet langer het vertrouwen van een raadsmeerderheid geniet, uiteindelijk het veld ruimt.

De vergelijking doortrekkend, kan de scherp dualistische variant van model VI worden vergeleken met een presidentieel stelsel, aangezien het recht wethouders te ontslaan aan de burgemeester toekomt en niet langer aan de raad. Dat de raad in dit model het recht behoudt de wethouders te benoemen, doet daaraan nauwelijks af. Ten eerste geschiedt dit in dit model op voordracht van de burgemeester; ten tweede zal de raad er verstandig aan doen wethouders te benoemen in wie de burgemeester vertrouwen stelt, aangezien de wethouders anders per kerende post door de burgemeester zullen worden ontslagen. De vergelijking met het presidentiële stelsel gaat slechts mank voor zover in dit model nog steeds de mogelijkheid bestaat van burgemeestersontslag door de raad (met gekwalificeerde meerderheid).

De modellen IV en V doen in deze vergelijking nog het meest denken aan een semipresidentieel stelsel. De wethouders ontlenen hun legitimatie in deze modellen nog steeds aan de raadsbenoeming en het raadsontslag, terwijl de burgemeester over een eigen legitimatie beschikt. In deze modellen is het denkbaar dat zich de voor semipresidentiële stelsels karakteristieke mogelijkheid voordoet van `cohabitation' binnen de executieve (vgl. het Franse stelsel).

Bijzondere aandacht moet worden gevestigd op de benaming van de modellen I en II (de 'monistische variant met dualistische elementen', respectievelijk de 'gematigd-dualistische variant'). Gelet op de benaming, maar ook op de invulling van beide modellen, moet worden aangenomen dat het hier handelt om modellen waarin elementen van monisme en dualisme met elkaar worden gecombineerd. Dit houdt verband met het onderscheid tussen onderschikking en nevenschikking dat ook in de benadering van de Staatscommissie ten grondslag ligt aan de verschillende modellen. In model III wordt deze nevenschikking nog bereikt door het toekennen van het ontbindingsrecht aan het college als tegenhanger van de vertrouwensregel. Het ontbreken hiervan in de modellen I en II terwijl in deze modellen wel sprake is van een vertrouwensregel — houdt in dat een volledige nevenschikking (en daarmee een volledige dualisering) niet kan worden bereikt. Deze nuancering ten aanzien van de modellen I en II is van belang, aangezien de in de volgende paragraaf te bespreken grondwettelijke barrières voor de dualiseringsoperatie slechts ruimte laten voor één van deze beide modellen.