3.5 Conclusie

In de verdeling van rechtsmacht tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter is het gemakkelijk verdwalen. De bevoegdheid van de bestuursrechter is georganiseerd rondom het besluitbegrip van artikel 1:3 lid 1 Awb. De onjuistheid van informatieverstrekking kan daardoor in beginsel niet rechtstreeks aan de kaak worden gesteld in een vernietigingsberoep bij de bestuursrechter. Het verstrekken van informatie is namelijk niet gericht op rechtsgevolg en is daarmee geen publiekrechtelijke rechtshandeling en dus geen besluit. Het is feitelijk handelen, zodat een zuiver schadebesluit van een bestuursorgaan omtrent vergoeding van schade als gevolg van informatieverstrekking evenmin appellabel is. Als hoofdregel moet dus een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Op deze hoofdregel bestaan enkele uitzonderingen.

Een uitzondering is aan de orde als het gaat om een bestuurlijk rechtsoordeel, dat in zeer bijzondere omstandigheden door de bestuursrechter met een besluit wordt gelijkgesteld en langs die weg toegang tot de bestuursrechter waarborgt. Een andere uitzondering is de mededeling dat een vergunning van rechtswege is verleend, waartegen vanwege de gelijkstelling van een van rechtswege verleende vergunning met een besluit kan worden opgekomen bij de bestuursrechter. Deze twee uitzonderingen zijn tevens gevallen waarin sinds 1 juli 2013 op grond van Titel 8.4 Awb een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit kan worden ingediend bij de bestuursrechter. Onder Titel 8.4 Awb is een onrechtmatig besluit niet de enige relevante schadeoorzaak, want informatieverstrekking kan soms ook worden aangemerkt als een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit als bedoeld in artikel 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb. In de overige gevallen geldt de hoofdregel van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter onverkort, en kan vergoeding van schade als gevolg van onjuiste informatieverstrekking slechts worden verkregen door een civiele vordering in te stellen.

Bij de beoordeling van een ontvankelijke vordering uit onrechtmatige informatieverstrekking door de burgerlijke rechter speelt de leer van de formele rechtskracht een hoofdrol. De formele rechtskracht brengt mee dat een appellabel besluit dat de bestuursrechtelijke procedure heeft overleefd, door de schadevergoedingsrechter voor rechtsgeldig én rechtmatig wordt gehouden, zowel wat inhoud als wijze van tot stand komen betreft. Gezien dit bereik van het leerstuk vallen soms ook onjuiste inlichtingen onder de paraplu van de formele rechtskracht. Deze problematiek speelt indien het gaat om inlichtingen die zozeer samenhangen met een besluit waaraan formele rechtskracht toekomt, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen. Voor de toewijzing van schadevergoeding als gevolg van onjuiste inlichtingen is slechts plaats indien het geven van die inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van het besluit met formele rechtskracht onrechtmatig is.

De exacte betekenis van deze formule is onduidelijk, maar ik ga er – heel kort samengevat – van uit dat de formele rechtskracht geen belemmering voor aansprakelijkheid vormt indien de beoordeling van de onrechtmatigheid van de informatieverstrekking geen oordeel over de onrechtmatigheid van (de inhoud van) het besluit vergt, in die zin dat het onrechtmatigheidsoordeel ten aanzien van de informatieverstrekking moet kunnen bestaan naast de rechtmatigheidsfictie die het besluit omkleedt. Overigens ben ik niet overtuigd van de noodzaak van de uitbreiding van de formele rechtskracht tot feitelijk handelen als informatieverstrekking. Vanuit de redenen voor het hanteren van de formele rechtskracht als leerstuk is die uitbreiding mijns inziens niet goed te rechtvaardigen. Het zou aanzienlijk eenvoudiger en rechtvaardiger zijn om het uitgangspunt te hanteren dat vorderingen tot schadevergoeding afstuiten op de formele rechtskracht wanneer zij de onrechtmatigheid van een besluit direct of indirect tot uitgangspunt nemen. Een dergelijke regel verdient mijns inziens de voorkeur boven het mistige en rechtsonzekere ‘samenhangcriterium’.

De materieelrechtelijke tegenpool van de leer van de formele rechtskracht pakt aanzienlijk positiever uit voor de burger. Waar de formele rechtskracht van toepassing is als een besluit de bestuursrechtelijke procedure heeft doorstaan, geldt bij de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter dat de onrechtmatigheid van dat besluit gegeven is. De vruchten van een dergelijke vernietiging worden in de context van onjuiste informatieverstrekking alleen geplukt als de informatieverstrekking zelf een besluit is of daarmee wordt gelijkgesteld. De onrechtmatigheid van informatie die is verstrekt in het kader van de voorbereiding van een besluit, staat namelijk niet vast als dat besluit later wordt vernietigd. De burgerlijke rechter moet zich zelfstandig een oordeel vormen over de onrechtmatigheid van die – en andere – informatieverstrekking. Hierbij is hij in principe – behoudens de witte raaf die het arrest Blaricum/Roozen is en sommige gevallen van gedeelde rechtsmacht onder Titel 8.4 Awb – niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen van de bestuursrechter die ten grondslag liggen aan diens oordeel over een besluit, ook niet als de bestuursrechter zich in zijn uitspraak heeft uitgelaten over de juistheid van de informatie of over het vertrouwen dat daaraan mag worden ontleend. In de praktijk zal de civiele schadevergoedingsrechter echter niet snel oordelen met voorbijgaan aan de oordelen van zijn bestuursrechtelijke collega, voor zover deze oordelen relevant zijn voor de beslechting van het schadevergoedingsgeschil, en voor zover die oordelen hem niet onjuist of ongegrond voorkomen. De overtuigende werking die uitgaat van een uitspraak van de bestuursrechter kan niet licht worden gepasseerd.