Billijkheidsuitzonderingen (SteR nr. 40) 2018/6.3.3:6.3.3 Hardheidsclausules

Billijkheidsuitzonderingen (SteR nr. 40) 2018/6.3.3

6.3.3 Hardheidsclausules

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Als derde categorie van bestuursrechtelijke billijkheidsuitzonderingen onderscheid ik wettelijke hardheidsclausules.1 De wetgever heeft dan de noodzaak van een uitzondering op een wettelijk voorschrift ingezien omdat het niet op alle gevallen toegesneden kan zijn, en heeft er daarom al toestemming voor gegeven. Ook hardheidsclausules zijn (een specifiek-wettelijke) grondslag voor billijkheidsuitzonderingen zoals bedoeld door Aristoteles.2 De literatuur brengt hardheidsclausules dan ook expliciet met Aristoteles in verband3 en ze worden verondersteld een opening te bieden aan gerechtigheid in het individuele geval.4 Al enkele clausules zijn ter sprake geweest (bij rechtsmiddeltermijnen en het griffierecht).5

Hardheidsclausules zijn net als andere grondslagen voor uitzonderingen alleen nodig als zij uitzonderingen toestaan op strikt en/of feitelijk geformuleerde wettelijke voorschriften en gebonden bevoegdheden.6 Bijna alle clausules zijn bedoeld ter bescherming van burgers.7 Toepassing van een clausule ten nadele van een burger is gezien het legaliteitsbeginsel problematischer naar mate de clausule meer open is geformuleerd.8

De Aanwijzingen voor de regelgeving 1992 (Ar, ‘praktijkvoorschriften voor ontwerpers van overheidsregelingen’9) staan het opnemen van hardheidsclausules slechts toe als ‘er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling, de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen,’10 hetgeen vooral kan voorkomen bij gebonden bevoegdheden.11 Een hardheidsclausule wordt afgeraden als toepassing ervan inbreuk zou maken op de belangen van derden-belanghebbenden die worden beschermd door het wettelijk voorschrift waarop de clausule een uitzondering toestaat.12 In de praktijk bestaan de clausules dan ook vooral in het belastingrecht, het socialezekerheidsrecht en subsidieregelingen.13 Uitgangspunt van de Ar is overigens dat ze niet worden opgenomen.14 Ze kunnen immers ‘conflictopwekkend’ zijn, omdat ze burgers op het idee brengen om een beroep te doen op een uitzondering; bestuursorganen moeten vervolgens over elk beroep beslissen.15 Bovendien is volgens de Ar en sommige auteurs toepassing van de clausules een ‘inbreuk op het primaat van de wetgever’.16 Op welke gevallen en hoe ze worden toegepast, heeft de wetgever namelijk beperkte invloed. In de literatuur wordt daarom het toepassingsbereik van hardheidsclausules beperkt tot door de wetgever niet-verdisconteerde omstandigheden.17 Daardoor maken deze specifiek-wettelijke uitzonderingen mijns inziens geen inbreuk op het primaat van de wetgever, omdat er door toepassing ervan niet wordt geoordeeld over de geldigheid van het wettelijke voorschrift. Soms komt de bedoeling van de wetgever dan door de uitzondering zelfs beter tot haar recht.18 Bovendien staat de wetgever door een hardheidsclausule uitzonderingen binnen een bepaald bereik expliciet toe.19

Enkele voorbeelden van de clausules zijn de volgende.

Artikel 63 AWR

Een bekende hardheidsclausule is artikel 63 AWR,20 die de Minister van Financiën voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen toestaat om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard bij toepassing van de belastingwet. De clausule past volgens de literatuur bij het streven om het belastingrecht opener te formuleren en de toepasser meer vrijheid te bieden.21 De woorden ‘van overwegende aard’ houden uitzonderingen objectief.22 De clausule is niet limitatief: ook ongeschreven fiscaalrechtelijke uitzonderingen bestaan, bijvoorbeeld op basis van abbb23 en wegens fraus legis.24 Dit betekent ook dat niet alleen de minister uitzonderingen mag maken, maar ook andere toepassers.25

Artikel 11.5 Wet studiefinanciering 2000

De Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) bevat een hardheidsclausule in artikel 11.5, dat bepaalt dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap deze wet ‘buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken’ voor zover toepassing gelet op het belang dat de wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. De clausule is blijkens de wetsgeschiedenis bedoeld voor gevallen waaraan de wetgever niet of onvoldoende heeft gedacht.26

In een geval uit de jurisprudentie had de minister studiefinanciering teruggevorderd van een studente die was geregistreerd als uitwonend, maar niet meer bleek te wonen op het adres waar zij stond ingeschreven.27 Volgens de wet was teruggevorderd tot het moment van de laatste adreswijziging in de basisregistratie personen, in dit geval tot 1 januari. De studente kon echter aantonen dat zij tot 9 augustus had gewoond op het adres waar zij ingeschreven had gestaan. Toen was haar huurovereenkomst plotseling beëindigd, en tot 30 augustus had zij bij haar ouders gewoond. Volgens de Centrale Raad van Beroep had de minister de hardheidsclausule moeten toepassen. De strikte regels bestonden voor bewijsnood van de minister: in de normale gevallen is moeilijk te achterhalen wanneer een student woonde waar hij ingeschreven stond. De woonplaats in deze zaak was echter duidelijk. Volgens de Raad was een onverkorte toepassing van de regeling daarom niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en de strekking van de wet.

Artikel 5:46 lid 3 Awb

Een laatste voorbeeld van een hardheidsclausule is artikel 5:46 lid 3 Awb: een bestuursorgaan kan een wettelijk gefixeerde bestuurlijke boete niettemin verlagen als de overtreder aannemelijk maakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.28 De wetgever ging ervan uit dat wettelijke boeteregelingen doorgaans evenredig waren, maar kon niet uitsluiten dat dit in een individueel geval anders was. Hij kon alleen een abstracte afweging maken, en niet met alle omstandigheden rekening houden.29

Hardheidsclausules expliciteren volgens mij een uitzonderingsbevoegdheid, als consequentie van Aristoteles’ inzicht; zij verlenen die niet – hoewel uit jurisprudentie en literatuur soms van een andere opvatting blijkt.30 Wel duidelijk is nu dat er in het bestuursrecht ook ongeschreven billijkheidsuitzonderingen zijn aanvaard, waaraan het ontbreken van een hardheidsclausule niet in de weg stond.31 Of de Ar veronderstellen dat billijkheidsuitzonderingen alleen krachtens hardheidsclausules (mogen) worden gemaakt, expliciteren zij overigens niet. In elk geval noemen zij geen rechterlijke uitzonderingsbevoegdheid anders dan krachtens wettelijke hardheidsclausules.

Door een expliciete overweging over het niet opnemen van een hardheidsclausule kan de wetgever wel de ruimte voor ongeschreven uitzonderingen beperken. Blijkt uit de wetsgeschiedenis dat geen clausule is opgenomen omdat de wetgever geen uitzonderingen wenste, dan is dit mijns inziens een extra contra-indicatie voor ongeschreven uitzonderingen. De eis dat deze bij formele wetsbepalingen slechts worden gemaakt bij niet-verdisconteerde omstandigheden, moet extra strikt worden gehanteerd. Aan een ongeschreven uitzondering op een lager wettelijk voorschrift waarbij de wetgever willens en wetens geen hardheidsclausule heeft opgenomen, moeten ook bij niet-verdisconteerde omstandigheden hoge eisen worden gesteld. De constitutionele eisen voor uitzonderingen zijn aldus nog strenger als er bewust geen hardheidsclausule is opgenomen.32

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.