5.1 Inleiding

Na de uiteenzetting van de algemene Europese leerstukken en beginselen, de kenmerken van de verschillende Europese rechtsinstrumenten die moeten worden uitgevoerd en de beantwoording van de vraag in hoeverre de noodzaak en mogelijkheid bestaat tot het gebruik van nationaal recht bij de uitvoering van Europese subsidieregelgeving, bespreek ik in dit hoofdstuk de specifieke eisen die het Europese recht stelt aan de uitvoering van Europese subsidieregelgeving in de lidstaten. In hoofdstuk 2 is het begrip uitvoering gedefinieerd: het treffen van elke algemene of bijzondere maatregel die geschikt is om de naleving van de uit de Europese subsidieregelgeving voortvloeiende juridische bindende verplichtingen of aanbevelingen te verzekeren en/of erop is gericht de taakvervulling van de EU in het kader van de desbetreffende Europese subsidieregelgeving te vergemakkelijken. Deze uitvoering geschiedt door de nationale wetgever en nationale uitvoeringorganen. De eisen die de Europese subsidieregelgeving stelt aan de uitvoering in de lidstaten hebben in de eerste plaats betekenis voor de nationale wetgever, dan wel voor nationale uitvoeringsorganen die zijn belast met de subsidieverstrekking en handhavingstaken. In de tweede plaats wordt ook de nationale rechter met deze eisen geconfronteerd, namelijk wanneer er geschillen rijzen in de nationale subsidieverhouding. Het spreekt vanzelf dat ook de eindontvangers van de Europese subsidies (indirect) in aanraking komen met de Europeesrechtelijke eisen die worden gesteld aan de uitvoering van Europese subsidieregelgeving.

De algemene eisen die het Europese recht aan de uitvoering van Europese subsidieregelgeving stelt, zijn reeds besproken in hoofdstuk 3. Deze algemene eisen vloeien voort uit de in dat hoofdstuk besproken algemene leerstukken en beginselen die vooral zijn ontwikkeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Op grond van het beginsel van voorrang dient de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving in de eerste plaats in overeenstemming te zijn met het relevante primaire en secundaire Europese recht en de uitleg daarvan door het Hof van Justitie. Ten tweede hebben de beginselen van loyale samenwerking en het nuttig effect tot gevolg dat de uitvoering van Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen het verwezenlijken van het doel en strekking daarvan en van de overige Europese regelgeving niet in gevaar mag brengen, belemmeren of bemoeilijken. Ten derde dienen nationale uitvoeringsorganen de Europese subsidieregelgeving uit te voeren in overeenstemming met de beginselen van gelijkwaardigheid, effectiviteit en effectieve rechtsbescherming. Ten slotte moet de uitvoering van Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen in overeenstemming zijn met de algemene Europese rechtsbeginselen en de fundamentele rechten. Voormelde algemene eisen zullen in dit hoofdstuk niet meer zelfstandig worden besproken, maar komen slechts ter sprake waar relevant bij de behandeling van de specifieke Europeesrechtelijke eisen die voortvloeien uit de Europese (subsidie)regelgeving.

De specifieke Europeesrechtelijke eisen die worden gesteld aan de uitvoering van de Europese subsidieregelingen in de lidstaten kunnen ten eerste worden gevonden in de Europese (subsidie)regelgeving zelf. Gedacht moet worden aan Europese verordeningen en besluiten die specifiek zijn vastgesteld met het oog op de uitvoering van Europese subsidies. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van de Europese subsidieregelgeving zoals deze geldt in de programmaperiode 2007-2013, maar waar dat voor de juiste context nodig is, zal ook op regelgeving uit eerdere programmaperioden worden ingegaan. Waar relevant zullen ook de voorstellen van de Europese Commissie voor de programmaperiode 2014-2020 worden besproken.

Ten tweede is ook andere Europese regelgeving relevant voor de uitvoering van Europese subsidieregelingen, zoals de regels die gelden voor de bescherming van de financiële belangen van de EU, staatssteun, aanbesteding en het milieu. In de Europese subsidieregelgeving wordt soms verwezen naar deze Europese regelgeving. In veel gevallen volgt uit de Europese regelgeving zelf dat zij ook van belang is voor de verstrekking van Europese subsidies. Ten derde is uit hoofdstuk4 gebleken dat ook Europese administratieve soft law een grote betekenis toekomt bij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. Zo nationale uitvoeringsorganen hieraan á niet zijn gebonden, zijn zij in de praktijk sterk geneigd zich aan de soft law te houden. Daarmee is ook Europese soft law van belang voor dit onderzoek.

Ten derde heeft ook het Hof van Justitie in de jurisprudentie specifieke eisen ontwikkeld die relevant zijn voor de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. Daarbij gaat het in de eerste plaats om arresten die handelen over Europese subsidies die door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt. In deze arresten wordt echter in toenemende mate verwezen naar jurisprudentie waarin het gaat om Europese subsidies die de Europese Commissie, zonder tussenkomst van de lidstaten, aan de eindontvanger verstrekt. Ook deze jurisprudentie is derhalve relevant. Bovendien is de jurisprudentie van het Hof van Justitie relevant waarin het gaat om andere Europese regelgeving die van toepassing is op de uitvoering van Europese subsidieregelgeving, zoals de bescherming van de financiële belangen van de EU, staatssteun en aanbesteding.

Het is ondoenlijk om in dit hoofdstuk alle specifieke Europeesrechtelijke eisen te bespreken die aan de uitvoering van Europese subsidieregelgeving worden gesteld. Daarvoor zijn de eisen te omvangrijk en aan omstandigheden gebonden. Daarom zijn deze eisen ingedeeld in een zevental categorieën. Deze keuze is gemaakt op basis van de bestudeerde relevante Europese regelgeving, de Europese jurisprudentie en de gehouden interviews met vertegenwoordigers van de Europese instellingen en nationale uitvoeringsorganen. In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op de eisen die worden gesteld aan de aanwijzing van bevoegde nationale uitvoeringsorganen. Paragraaf 5.3 ziet op de Europeesrechtelijke eisen die worden gesteld aan de totstandkoming en vormgeving van de nationale subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Eisen aan de subsidieverdelingssystematiek komen aan de orde in paragraaf 5.4. In sommige gevallen eist het Europese recht dat een nationaal uitvoeringsorgaan een Europese subsidie weigert (paragraaf 5.5). In paragraaf 5.6 wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de Europese subsidieregelgeving eisen stelt aan de subsidieverplichtingen die aan de eindontvanger van de Europese subsidie worden opgelegd. Paragraaf 5.7 van dit hoofdstuk is geheel gewijd aan de eisen die worden gesteld aan de controle en handhaving van de Europese subsidieregelgeving. Daarbij wordt ook ingegaan op de vraag welke eisen het Europese recht stelt aan de handhaving van (strengere) nationale regels, de zogenoemde 'national rules', bij de verstrekking van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen. Ten slotte wordt in paragraaf 5.8 ingegaan op de eisen die worden gesteld aan de rechtsbescherming. In dat kader wordt ingegaan op de mogelijkheid van rechtsbescherming bij de Europese rechter en de mogelijkheden tot rechtsbescherming op nationaal niveau. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie.