III.2.3 De gevolgen van schendingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging

De beginselen van behoorlijke rechstpleging richten zich in eerste instantie als rechtsnormen tot de bestuursrechter die de inachtneming van die beginselen in de rechterlijke procedure dient te waarborgen. Omdat de beginselen van behoorlijke rechtspleging rechtsnormen zijn, behoort schending van een beginsel of een essentiële uitwerking daarvan in beginsel rechtens gevolgen te hebben. In de regel zal een schending tot vernietiging van de uitspraak van de bestuursrechter dienen te leiden. Als er geen vernietiging volgt, zullen er rechtens andere consequenties verbonden dienen te worden aan de schending. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat er overgegaan wordt tot vergoeding van de gemaakte proceskosten of de betaalde griffierechten.

Zoals in paragraaf 3.2.2 van Deel I is aangegeven, kan de schending of dreigende schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging gedurende een procedure door de bestuursrechter zelf worden geconstateerd of in hoger beroep door de appelrechter. In veel gevallen zal de schending in een procedure in hoger beroep door de bestuursrechter worden geconstateerd en worden geredresseerd. Daarvan zal in elk geval sprake zijn bij schendingen van het motiveringsbeginsel, aangezien daarvan pas blijkt op het moment dat de uitspraak tot stand is gekomen en aan partijen en het publiek beschikbaar is gesteld. Ook schendingen van de deelaspecten van het openbaarheidsbeginsel, te weten een openbare behandeling van de zaak en een openbare uitspraak, zullen veelal in hoger beroep aan de orde komen en geredresseerd dienen te worden. Indien ten onrechte een zitting met gesloten deuren is gehouden of de uitspraak ten onrechte niet op de voorgeschreven wijze openbaar is gemaakt, zal dat vaak pas in hoger beroep komen vast te staan. Uiteraard kan zich ook in andere gevallen de situatie voordoen dat de schending pas in hoger beroep door een andere rechterlijke instantie wordt onderkend en vastgesteld. De mogelijkheid bestaat echter ook, zoals in paragraaf 3.2.2 van Deel I aan de orde is gekomen, dat de bestuursrechter gedurende de procedure die bij hem gevoerd wordt geconfronteerd wordt met een — door hemzelf of door de procedurevoorschriften veroorzaakte — schending van (een uitwerking van) een beginsel van behoorlijke rechtspleging. In dat geval zal de bestuursrechter voor zover mogelijk het gebrek zelf dienen te herstellen. In sommige gevallen, bijvoorbeeld wanneer (de schijn van) partijdigheid bestaat, zal die herstelwerkzaamheid inhouden dat een andere rechter of een kamer met een andere samenstelling over de zaak zal moeten oordelen. In andere gevallen, indien bijvoorbeeld een aspect van het beginsel van hoor en wederhoor niet in acht is genomen, kan dat gebrek alsnog door dezelfde rechter of kamer in de lopende procedure hersteld worden. Overigens zullen de bestuursrechtelijke appèlcolleges, nog meer dan de bestuursrechters in eerste aanleg, primair zelf inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging dienen te waarborgen. Controle door een andere hogere nationale rechterlijke instantie op de naleving van die eisen ontbreekt immers. Vinden de schendingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging hun grondslag in structurele gebreken in de betreffende wettelijke voorschriften van procesrecht, zoals in de Awb of in een bijzondere wet, ligt er ook een taak voor de wetgever om deze gebreken op te heffen. Omdat de beginselen van behoorlijke rechtspleging zich echter in eerste instantie richten tot de (bestuurs)rechter, zal deze daarnaast of bij het ontbreken van een wettelijke regeling er ook zorg voor dienen te dragen dat deze rechtsnormen in een concreet geval in acht worden genomen. Dat kan betekenen, zoals in paragraaf 3.2.2 van Deel I werd aangegeven, dat een wettelijke bepaling van procesrecht in een concreet geval buiten toepassing moeten worden gelaten of een bepaling conform de beginselen van behoorlijke rechtspleging moet worden uitgelegd. Het is dan vervolgens aan de wetgever om de wettelijke regeling zodanig aan te passen dat van een schending van de beginselen van behoorlijke rechtspleging geen sprake meer is.

Worden er door de bestuursrechter in het geheel geen consequenties aan een schending van een procedurele eis verbonden, kan dat betekenen dat — aangenomen dat de schending van de eis niet over het hoofd is gezien — de eis niet te herleiden valt tot een beginsel van behoorlijke rechtspleging of dat sprake is van schending van een minder essentiële toepassing van een van deze beginselen. Ook kan het ontbreken van consequenties aan een schending van een beginsel of uitwerking ervan betekenen dat deze in de desbetreffende procedure niet in acht behoeft te worden genomen. Voor dit onderzoek betekent het voorgaande dat de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures niet alleen tot uitdrukking kan komen in de voor de inrichting van die procedures geldende eisen, maar ook in de gevolgen die schendingen van die eisen met zich brengen. De betekenis van de eisen van behoorlijke rechtspleging voor die procedures wordt immers in belangrijke mate bepaald door de gevolgen die aan schending van deze eisen verbonden worden. Ook voor de bestuurlijke voorprocedures zouden, wil er sprake zijn van geldingskracht van die eisen, aan schendingen van uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in het kader van die procedures in elk geval ook gevolgen moeten worden verbonden.

In Deel II is voor ieder afzonderlijk deelaspect van een beginsel van behoorlijke rechtspleging (of behoorlijk bestuur) onderzocht in hoeverre aan een schending van de voor de bestuurlijke voorprocedures geldende eisen gevolgen verbonden worden door de bestuursrechter. Die vraag werd steeds gesteld om te kunnen bepalen in hoeverre er sprake is van een, naar positief recht, geldende eis. In beginsel leidt schending van procedurele ongeschreven of geschreven vereisten die gelden voor een besluit op bezwaar (of administratief beroep) tot vernietiging van dat besluit. De bestuursrechter heeft echter verschillende mogelijkheden om de gevolgen van schendingen van procedurele eisen te mitigeren. Zo blijkt uit Deel II dat het ten aanzien van vrijwel alle (wettelijke) uitwerkingen van alle beginselen voorkomt dat de bestuursrechter gebruik maakt van zijn bevoegdheid om gebreken in de besluitvorming te passeren op grond van artikel 6:22 Awb. In dat geval leidt de vastgestelde schending niet tot vernietiging van het besluit door de bestuursrechter. Even zo vaak wordt de bevoegdheid gebruikt om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten bij schending van uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging (of bestuur) op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. De bestuursrechtelijke appelcolleges gaan in het geval van schendingen van een (uitwerking van een) beginsel van behoorlijke rechtspleging ook niet altijd over tot vernietiging van de uitspraak, maar wordt, zoals ook is gebleken in paragraaf 3.2.2. van Deel I van dit onderzoek, de schending wel eens gepasseerd. Een schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging of een essentiële uitwerking ervan door de bestuursrechter leidt derhalve evenmin per definitie tot vernietiging van de uitspraak.

De omstandigheid dat deze bevoegdheden tot mitigatie van de gevolgen van schendingen van bepaalde eisen gehanteerd worden bij schendingen van uitwerkingen van beginselen van behoorlijke rechtspleging — ongeacht of het de rechterlijke of bestuurlijke procedure betreft — doet geen afbreuk aan het rechtsnormkarakter van die eisen of beginselen. Waar het om gaat is dát er rechtens gevolgen aan een schending worden verbonden. Zoals ook is gebleken in paragraaf 3.2.2 van Deel I van dit onderzoek ten aanzien van de procedure bij de bestuursrechter en in de verschillende paragrafen in hoofdstuk 5 van Deel II, die zien op de gevolgen van schendingen van de betreffende eisen in de bestuurlijke voorprocedures, kan de rechtens te verbinden consequentie aan een schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging ook bestaan uit een proceskosten-veroordeling of vergoeding van betaalde griffierechten. Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling of vergoeding van betaalde griffierechten is geen vernietiging van het bestreden besluit of de uitspraak vereist.

De mogelijke gevolgen die verbonden kunnen worden aan schending van een uitwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging (of behoorlijk bestuur) kunnen derhalve verschillend van aard zijn. Dat geldt voor zowel de rechterlijke fase als de bestuurlijke voorfase. Als een beginsel of uitwerking ervan in de bestuurlijke voorprocedure wordt geschonden bestaan er in beginsel twee hoofdconsequenties: vernietiging van het besluit of instandlating van het besluit (strikt genomen vormt de laatste geen (rechts)gevolg voor het besluit, omdat het passeren van het geconstateerde gebrek aan het besluit als zodanig niets wijzigt). Vervolgens kunnen aan beide hoofdconsequenties aanvullende gevolgen verbonden worden. Er kan enerzijds sprake zijn van een vernietiging van het bestreden besluit met aanvullend toekenning van schadevergoeding, voor zover daartoe aanleiding bestaat. Daarbij kunnen bij schending in de bestuurlijke fase de rechtsgevolgen van het besluit al dan niet in stand worden gelaten op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Anderzijds hoeft de vastgestelde schending van een procedurele eis niet te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat op grond van artikel 6:22 Awb de schending gepasseerd kan worden en het beroep ongegrond kan worden verklaard. De mogelijkheid van een aanvullende schadevergoeding bestaat in dat geval niet. Een schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging of een uitwerking ervan in de procedure bij de rechter kan eveneens gepasseerd worden. Zowel bij de vernietiging als bij het passeren van gebreken kan voorts nog een proceskostenvergoeding en vergoeding van de betaalde griffierechten in de rede liggen. Bij een vernietiging van het bestreden besluit is een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht regel, terwijl dat bij een ongegrondverklaring van het beroep minder snel het geval zal zijn. Het passeren van een gebrek op grond van artikel 6:22 Awb kan echter voor de bestuursrechter aanleiding vormen om toch over te gaan tot een proceskostenveroordeling of vergoeding van griffierecht. Bij de toepassing van artikel 6:22 Awb vindt in elk geval een constatering van een gebrek of schending in de besluitvorming door de bestuursrechter plaats.

Het onderscheid tussen de verschillende mogelijkheden die de bestuursrechter ter beschikking staan bij de vaststelling van een schending van een procedurele eis die als een uitwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging kan worden gezien, is om verschillende redenen van belang. De vernietiging van een besluit is verstrekkend en leidt tot onzekerheid inzake de rechtspositie van belanghebbenden. In de regel zal het bestuur immers opnieuw een besluit dienen te nemen Gelet daarop dienen vernietigingen op louter procedurele gronden zoveel mogelijk voorkomen te worden. Een schending van een procedurele eis, ook als het een uitwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging betreft, kan immers hersteld worden en behoeft niet per definitie te leiden tot een ander inhoudelijk besluit. Een belanghebbende is derhalve niet altijd gebaat bij een vernietiging van een besluit vanwege schending van een procedurele waarborg. Anderzijds geeft gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit gecombineerd met andere mogelijke gevolgen een ander (sterker) signaal af aan het bestuur dan een ongegrondverklaring van het beroep en instandlating van het bestreden besluit gecombineerd met andere mogelijke gevolgen. Een vernietiging van het bestreden besluit, al dan niet met instandlating van de rechtsgevolgen, geeft duidelijker het signaal aan het bestuursorgaan dat het een rechtsplicht heeft geschonden en dat het in de toekomst dergelijke schendingen vanwege de mogelijke gevolgen zou moeten proberen te vermijden. De vernietiging van het besluit als zodanig heeft verstrekkendere gevolgen voor het bestuur en opent bovendien, in het huidige systeem van de Awb, eenvoudiger de deur naar schadevergoeding, proceskostenveroordeling en vergoeding van griffierechten.

Gelet op het hiervoor beschreven spanningsveld is het verdedigbaar om een vernietiging van een besluit te beperken tot de gevallen waarin sprake is van schendingen van fundamentele procedurele waarborgen. Ook al leidt de vernietiging van het besluit in die gevallen uiteindelijk niet tot een ander besluit van het bestuursorgaan, het karakter en het belang van naleving van die eisen rechtvaardigt een dergelijke verstrekkende consequentie in die gevallen. Vernietiging van een besluit zou derhalve meer op zijn plaats zijn bij schendingen van essentiële uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging of bestuur dan bij schendingen van minder essentiële uitwerkingen van die beginselen. Daarbij zou in gevallen waarin vaststaat dat een belanghebbende materieel niets opschiet met een vernietiging gekozen moeten worden voor instandlating van de rechtsgevolgen. Voor schendingen van minder essentiële uitwerkingen van een beginsel is in mijn optiek toepassing van de bevoegdheid op grond van artikel 6:22 Awb meer geëigend. Als de bestuursrechter het nodig acht ook in die gevallen nog een sterker signaal af te geven aan het bestuur om wat voor reden dan ook, kan aanvullend een proceskosten-veroordeling of een veroordeling tot vergoeding van griffierecht worden uitgesproken.

Als het gaat om de mogelijke gevolgen die aan procedurele gebreken in de besluitvorming moeten worden verbonden is niet alleen het signaal dat aan het bestuur afgegeven wordt of de geldingskracht van de procedurele waarborgen van belang. Die mogelijke gevolgen en uitspraakmogelijkheden van de bestuursrechter dienen ook in het licht van het uitgangspunt van effectieve geschilbeslechting in het Nederlandse bestuursrecht geplaatst te worden. Een belanghebbende is niet alleen gebaat bij een behoorlijke procedure, maar ook bij effectieve materiële beslechting van zijn geschil. Deze twee uitgangspunten kunnen echter conflicteren.1 Tegenover het gezag van de procedurele waarborgen dat staat of valt met de consequenties die aan schendingen van dergelijke eisen worden verbonden, staat de effectiviteit van de geschilbeslechting die eist dat er zo spoedig mogelijk een definitief materieel besluit voorhanden is. Vanuit een oogpunt van effectieve geschilbeslechting kan het in de rede liggen om een schending van een procedurele eis te passeren, terwijl het vanuit een oogpunt van behoorlijkheid van de gevoerde procedure het geëigend kan zijn een dergelijke schending niet zonder gevolgen te laten. Het is van belang in dat spanningsveld een evenwicht te vinden dat voldoende recht doet aan beide uitgangspunten.

De actuele discussies in het Nederlandse bestuursrecht over de effectiviteit van de geschilbeslechting onder de Awb hebben inmiddels tot concrete voorstellen tot aanpassingen van het bestuursprocesprocesrecht geleid die zich in dat spanningsveld bevinden. Onlangs heeft de regering bijvoorbeeld een wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht opgesteld. De achtergrond van het voorstel is onder meer het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht en effectievere geschilbeslechting.2 Het voorstel behelst een verruiming van de mogelijkheden om gebreken in de besluitvorming te passeren, indien niemand daardoor wordt benadeeld. De bevoegdheid om gebreken te passeren, zoals neergelegd in artikel 6:22 Awb, bestaat thans voor zover het schendingen van vormvoorschriften betreft. Het wetsvoorstel voorziet in een uitbreiding met gevallen waarin materiële voorschriften worden geschonden. Het beslissende criterium wordt of belanghebbenden benadeeld zijn door de schending van het betreffende voorschrift. Van benadeling is geen sprake, indien vaststaat dat bij naleving van het voorschrift geen ander besluit zou zijn genomen. Tevens wordt in artikel 8:72 Awb een uitspraakmodaliteit voor de bestuursrechter in dat verband toegevoegd. Ook is eenzelfde bepaling opgenomen in de Crisis en herstelwet in artikel 1.5.3 In het eerste lid van dat artikel is opgenomen dat een schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel kan worden gepasseerd, indien aannemelijk is dat belanghebbenden door de schending niet zijn benadeeld. De tekst van deze bepaling wijkt iets af van de voorgestelde wijziging van artikel 6:22 Awb, die inhoudt dat een schending van een voorschrift kan worden gepasseerd.

De voorgestelde wijzigingen hebben, gelet op de toelichting daarbij, betrekking op de verruiming van mogelijkheden om gebreken in besluiten van het bestuur te passeren en niet zozeer op verruiming van de mogelijkheden om schendingen van procedurele eisen door de bestuursrechter te passeren. Ook in die fase kunnen echter procedurele gebreken in de uitspraak in de weg staan aan effectieve en finale geschilbeslechting, omdat de uitspraak in dat geval door het appèlcollege kan worden vernietigd waardoor er geen zekerheid bestaat omtrent het oordeel van de bestuursrechter over het bestreden besluit. Hoewel er, gelet op het uitgangspunt van effectieve en finale geschilbeslechting, in het bestuursrecht een tendens bestaat naar ruimere mogelijkheden om gebreken te passeren, zou ik ervoor willen pleiten daarin in elk geval terughoudend te zijn waar het gaat om essentiële uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in de rechterlijke fase. Omdat in die fase het zwaartepunt van de rechtsbescherming van de burger gelegen is, klemt het te meer indien aan schending van belangrijke procedurele waarborgen geen gevolgen worden verbonden. Rechtsbescherming heeft naast het materiële en inhoudelijke einde van het geschil ook een procedurele component. Die laatste component is vanuit het perspectief van de burger evenzeer waardevol. Een behoorlijke of zorgvuldige procedure leidt tot acceptatie en legitimatie van de uitkomst van de procedure. Een belanghebbende die het gevoel heeft dat er daadwerkelijk naar zijn standpunt is geluisterd en dat tot uitdrukking ziet komen in de procedure en de totstandkoming van de uitspraak, zal zich eerder neerleggen bij de uitkomst van die procedure. Bovendien leidt een zorgvuldige en behoorlijke procedure ook tot een inhoudelijk deugdelijke uitspraak. In dat opzicht bestaat er een verband tussen procedurele behoorlijkheid en de deugdelijkheid van de materiële beslissing. Van belang is dan ook dat er een goede balans getroffen wordt tussen enerzijds materiële en finale geschilbeslechting en anderzijds behoorlijke procedurele rechtsbescherming. Het is de vraag of met de voorziene wijziging van artikel 6:22 Awb daarvan sprake is. Voor de procedure bij de bestuursrechter (in eerste aanleg) zou in mijn optiek als hoofdregel dienen te gelden dat een schending van de beginselen van behoorlijke rechtspleging of essentiële uitwerkingen daarvan nog steeds leidt tot vernietiging van de uitspraak.

Voor de bestuurlijke voorprocedures kan in beginsel hetzelfde gesteld worden. De voorstellen tot wijziging van het bestuursprocesrecht dienen niet te zeer door te slaan ten gunste van de materiële geschilbeslechting door bijvoorbeeld de mogelijkheden om gebreken in de besluitvorming van het bestuur te passeren te zeer te verruimen zonder aan die gebreken (anderszins) gevolgen te verbinden. Het wetsvoorstel wijst op de noodzaak tot verruiming van de mogelijkheden van finale geschilbeslechting vanuit een oogpunt van artikel 13 EVRM en de eis van een effectief rechtsmiddel. Hoewel er inderdaad, onder meer gelet daarop, aanleiding bestaat tot het scheppen van meer mogelijkheden tot tijdige en finale geschilbeslechting, is het de vraag of een uitbreiding van de mogelijkheden om schendingen van uitwerkingen van fundamentele procedurele waarborgen in een besluit te passeren daarvoor het geëigende middel is. De zorgvuldigheid en de behoorlijkheid van de procedure behoren in evenwicht te zijn met de voortvarendheid en effectiviteit van de procedure. De nadruk heeft in het verleden wellicht te zeer gelegen op inhoudelijke en procedurele rechtmatigheid van besluiten, maar dat wil, om bovengenoemde redenen, niet zeggen dat deze aspecten thans geheel ondergeschikt dienen te worden gemaakt aan het uitgangspunt van finale en tijdige geschilbeslechting. Bovendien zou omwille van het signaal dat wordt afgegeven aan het bestuur en de financiële gevolgen die in de praktijk gekoppeld zijn aan vernietiging van een besluit, in de huidige stand van de wetgeving, eveneens terughoudendheid met uitbreiding van mogelijkheden om gebreken te passeren in de bestuurlijke voorprocedures op zijn plaats zijn. De bevoegdheid om na vernietiging de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, kan in het geval van schending van een essentiële procedurele waarborg tegemoet komen aan de behoefte aan finale geschilbeslechting. Tegelijkertijd krijgt het bestuur het signaal dat het moet krijgen van de bestuursrechter. Indien dat signaal leidt tot het structureel inachtnemen van dergelijke waarborgen, komt dat ook ten goede aan alle voorprocedures bij het bestuur waarop geen procedure bij de bestuursrechter volgt.

De bestuursrechter zou, in het huidige systeem van uitspraakbevoegdheden, bij schending van procedurele waarborgen meer gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om te vernietigen en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Indien er standaard zou worden overgegaan tot compensatie van schendingen van eisen die als essentiële uitwerkingen van beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben te gelden, bijvoorbeeld in de vorm van vergoeding van griffierecht of een proceskostenveroordeling, zou het anders kunnen liggen. Ook van een dergelijke veroordeling kan, zonder vernietiging van het besluit, een signaalfunctie uitgaan. Gelet op de geringe bedragen waar het doorgaans om gaat, zou het echter bij schendingen van essentiële uitwerkingen van beginselen van behoorlijke rechtspleging of vergelijkbare waarborgen op grond van de beginselen van behoorlijk bestuur, hoewel van procedurele aard, ook dan nog steeds een vernietiging met instandlating van de rechtsgevolgen de voorkeur verdienen. Wel zou er in de fase van besluitvorming bij het bestuur meer ruimte kunnen bestaan voor het passeren van schendingen van procedurele waarborgen dan in de fase bij de bestuursrechter. De procedurele waarborgen nemen immers in iedere fase van procedure inzake een besluit toe en het zwaartepunt van de rechtsbescherming is gelegen in de rechterlijke fase.