1.1 Aanleiding en onderwerp van het onderzoek

Een van de oudste rechten van het parlement is die om invloed uit te oefenen op de besteding van de door de bevolking opgebrachte middelen: het budgetrecht. Dit ‘oerrecht’1 van het parlement stamt van het adagium: No taxation without representation. Het budgetrecht ligt in het verlengde van en komt voort uit het recht van de volksvertegenwoordiging om in te stemmen met belastingen. Het parlement dankt zijn bestaan zelfs voornamelijk aan dit recht.2

Het budgetrecht waarborgt democratische betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting. Op deze manier kan het parlement een wezenlijke, of betekenisvolle,3 invloed uitoefenen op het regeringsbeleid en het handelen van de overheid.4 Centraal bij de uitoefening van het budgetrecht staat de relatie tussen de regering en het parlement. Het parlement houdt de regering verantwoordelijk voor de besteding van de middelen en kan, als het aanzienlijke bezwaren heeft tegen het (niet) gevoerde beleid, het vertrouwen in de betreffende minister of het gehele kabinet opzeggen.

Artikel 105 Grondwet formaliseert de democratische betrokkenheid van het parlement bij de begroting. Uit hoofde van zijn medewetgevende taak stelt het parlement de begroting (mede) vast bij wet. Hiermee wordt de regering geautoriseerd om uitgaven te doen. Uit hoofde van zijn controlerende taak controleert het parlement de uitvoering van de begroting door de regering. Vervolgens legt de regering verantwoording af over de gedane uitgaven.

Het budgetrecht is de afgelopen jaren echter onder druk komen te staan, mede door internationale en Europese ontwikkelingen. Als gevolg van de internationale financiële crisis en de daaropvolgende schuldencrisis in Euro- pa en de maatregelen die in reactie hierop werden genomen, is het budgetrecht meerdere malen in het nauw gekomen of zelfs geschonden.5 Vervolgens is het budgetrecht verder onder druk komen te staan als gevolg van de maatregelen die in reactie op de eurocrisis werden genomen, waardoor de economische en monetaire samenwerking in de Economische en Monetaire Unie (EMU) aanzienlijke veranderingen heeft ondergaan.6 Zo is er een mechanisme opgezet om eurolidstaten van financiële steun te voorzien wanneer zij in financiële problemen verkeren. In ruil voor deze steun dient de betreffende lidstaat aanzienlijke bezuinigingen door te voeren die veelal grote gevolgen hebben voor de burgers in deze lidstaat. Daarnaast is ook de budgettaire discipline aangehaald en is het toezicht op het economisch en budgettair beleid in de lidstaten van de Europese Unie (EU) aanzienlijk verscherpt en geïntensiveerd. Zo rapporteren de lidstaten in het voorjaar over hun begrotingsplannen die worden geëvalueerd en beoordeeld door de EU-instellingen. Waar zij dit nodig achten geven ze beleidsaanbevelingen mee aan de lidstaat waarmee de lidstaat vervolgens rekening dient te houden bij de vaststelling van de begroting op nationaal niveau.7

Het toezicht op nationaal economisch en budgettair beleid en de besluitvorming hierover in EU-verband, het Europees economisch bestuur, lijkt gevolgen te hebben voor de beleidsruimte van de nationale lidstaten om te beslissen over hun begroting en dus ook voor de wijze waarop de middelen op nationaal niveau worden besteed. De bestemming van de op nationaal niveau opgehaalde middelen is echter bij uitstek een nationale bevoegdheid. Aan die beslissing wordt democratische legitimatie verleend door de betrokkenheid van het parlement. De ontwikkelingen in het kader van de EMU raken dan ook aan vraagstukken met betrekking tot nationale autonomie en democratische legitimatie. Deze vragen vormen het uitgangspunt van deze studie.