4.8 Conclusie

In dit hoofdstuk is een veelkleurig palet van situaties besproken waarin onjuiste of onvolledige informatieverstrekking leidt tot overheidsaansprakelijkheid, hetzij op de voet van een bijzondere wettelijke aansprakelijkheidsregeling, hetzij wegens een handelen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of de maatschappelijke betamelijkheid in de zin van artikel 6:162 BW. Vooropgesteld werd dat van een onrechtmatige daad van de overheid slechts sprake kan zijn als het verstrekken van onjuiste informatie aan de overheid kan worden toegerekend. Dit is het geval indien de informatieverstrekking in het maatschappelijk verkeer heeft te gelden als een gedraging van de overheidsrechtspersoon zelf. Als hiervan sprake is, kan worden bezien wanneer deze gedraging onrechtmatig is. Het Nederlandse recht kent slechts enkele bijzondere wettelijke aansprakelijkheidsbepalingen met betrekking tot onjuiste informatieverstrekking. Deze bepalingen zien kort gezegd op de aansprakelijkheid voor het verstrekken van informatie over de (rechts)toestand van registergoederen, en zijn neergelegd in artikel 117 Kadasterwet en in de artikelen 13 en 17 Wkpb. Deze bepalingen kunnen worden geplaatst in de sleutel van de rechtszekerheid. Bij een schending van een bepaling uit de Kadasterwet en de Wkpb wordt namelijk afbreuk gedaan aan de rechtszekerheid die de burger in beginsel kan ontlenen aan de gegevens die op grond van die wetten worden verstrekt. De burger oriënteert zich immers door middel van deze gegevens in het kader van een beslissing omtrent het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling ten aanzien van de onroerende zaak waarop zij betrekking hebben. Waar de burger – anders dan de wetgever voor ogen stond – niet kan vertrouwen op de juistheid en volledigheid van de gegevens die hij onder ogen krijgt, heeft hij de mogelijkheid om de schade die hij dientengevolge lijdt op eenvoudige wijze af te wentelen op de overheid op grond van de voornoemde artikelen. Aan de aansprakelijkheid op grond van de voornoemde artikelen ligt derhalve een schending ten grondslag van de rechtszekerheid die de wettelijke stelsels voor de registratie van publiek- en privaatrechtelijke beogen te bieden, doordat ondeugdelijke informatie wordt verstrekt omtrent de rechtstoestand van onroerende zaken.

Bij gebreke van een bijzondere wettelijke schadevergoedingsbepaling is de burger aangewezen op het bepaalde in artikel 6:162 BW. Een onrechtmatige daad in de vorm van de schending van een wettelijke plicht komt bij informatieverstrekking niet snel voor, aangezien er weinig relevante wettelijke verplichtingen tot het verstrekken van (juiste en volledige) informatie kunnen worden aangewezen. Enige voorbeelden zijn in paragraaf 4.5 besproken.1 Het gaat bijvoorbeeld om artikel 3:20 Awb, dat naar aanleiding van een aanvraag2 verplicht tot ambtshalve informatieverstrekking over besluiten die nog moeten worden aangevraagd, en om artikel 12 Dienstenwet, dat de verplichting inhoudt om op verzoek informatie te verstrekken over de uitleg en toepassing van eisen of vergunningstelsels. Een belangrijke categorie van verplichtingen tot informatieverstrekking – die nauw verwant is met informatieverstrekking op grond van de Kadasterwet en de Wkpb – bestaat uit het verstrekken van informatie uit de verschillende basis- en andere informatieregistraties. Al deze bepalingen hebben met elkaar gemeen dat zij ofwel strekken tot de bevordering van de kennis van de burger van het recht door middel van informatieverstrekking (artikel 3:20 Awb, artikel 12 Dienstenwet), ofwel ertoe strekken te voorkomen dat de burger door informatieverstrekking op het verkeerde been wordt gezet, zoals de bepalingen op grond waarvan informatie uit de basis- en andere informatie-registraties wordt verstrekt. Als laatste formeelwettelijke bepaling werd artikel 5:58 Wft (oud) besproken, dat kort gezegd het verstrekken van onjuiste of misleidende informatie met betrekking tot financiële instrumenten verbiedt.

In paragraaf 4.6 werd vervolgens een onderscheid gemaakt tussen de juridische en de feitelijke gevolgen van informatieverstrekking. Het verstrekken van informatie is gewoonlijk niet gericht op rechtsgevolg, en beïnvloedt de rechtspositie van de burger op zichzelf niet. Hieruit volgt dat veeleer de feitelijke gevolgen van informatieverstrekking potentieel schadeveroorzakend zijn. Deze gevolgen bestaan eruit dat de burger zijn gedrag en (rechts-) handelen – vrijwillig, niet dwanggebonden – afstemt op de premisse dat de informatie juist was, in de zin dat hij zich daarnaar richt. Dit werd geïllustreerd aan de hand van de figuur van het bestuurlijk rechtsoordeel. Een bestuurlijk rechtsoordeel is geen publiekrechtelijke rechtshandeling, zodat hiertegen geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Om redenen van een effectieve en doelmatige rechtsbescherming is dat bij wijze van uitzondering anders. In dat geval staat een bestuurlijk rechtsoordeel, hoewel het geen rechtsgevolg beoogt, bloot aan vernietiging. Dit doet de vraag rijzen of een bestuurlijk rechtsoordeel onrechtmatig is op de grond dat het is vernietigd door de bestuursrechter. Naar geldend recht bestaat geen grond om aan te nemen dat dit niet zo is. In paragraaf 4.6.2 werd er evenwel voor gepleit om de aansprakelijkheid van de overheid voor het geven van onjuiste rechtsoordelen te beoordelen naar de maatstaven die gelden voor elke andere vorm van informatieverstrekking die niet geschiedt ter uitvoering van een wettelijke verplichting daartoe. De regel dat de onrechtmatigheid van een besluit vaststaat met de vernietiging ervan is bedoeld voor ‘echte’ besluiten, met (beoogd) rechtsgevolg, waarmee de rechtspositie van de burger eenzijdig wordt gewijzigd. Een bestuurlijk rechtsoordeel heeft dit effect niet, en kan slechts schade veroorzaken doordat de burger zich daarnaar uit eigen beweging richt, uitgaande van de juistheid van het oordeel. Om die reden bestaat mijns inziens geen grond voor een gelijkstelling qua onrechtmatigheidsbeoordeling met echte besluiten, enkel en alleen vanwege de wens van de bestuursrechter om in uitzonderingsgevallen rechtsbescherming te bieden.

In paragraaf 4.7 werd de aansprakelijkheid van de overheid wegens het handelen in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid beschouwd. Uit het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel blijkt dat het van de omstandigheden van het geval afhangt of informatie als onjuist en/of onvolledig moet worden aangemerkt. Hierbij komt zwaarwegende betekenis toe aan de inhoud van het (eventueel) gedane verzoek en hetgeen de overheid daaromtrent heeft moeten begrijpen, alsook aan de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. De onjuist- en/of onvolledigheid van de informatieverstrekking staat of valt met de – overwegend taalkundige – uitleg van het verzoek en de inlichtingen. Deze uitleg moet plaatsvinden in het licht van de partijbedoelingen, en dan met name aan de hand van die bedoelingen die spreken uit het verzoek en de daarop gegeven inlichtingen. Heeft men eenmaal vastgesteld dat onjuiste informatie is verstrekt, dan is de vervolgvraag of de overheid daarmee onrechtmatig heeft gehandeld. De onrechtmatigheid van dat handelen staat namelijk niet vast met de onjuistheid van de verstrekte informatie, maar moet worden beoordeeld naar de gevolgen daarvan. Informatieverstrekking is door de bank genomen niet gericht op rechtsgevolg. Eventuele nadelige gevolgen ontstaan pas wanneer de burger zijn gedrag daarop ten onrechte afstemt. Die afstemming vindt louter plaats wanneer de burger onwetend is van die onjuistheid. Deze onwetendheid komt neer op een beroep op rechtsdwaling, die in de verhouding van de burger tot de overheid verschoonbaar is wanneer zij in het leven is geroepen door de overheid. Dit houdt verband met de eisen van rechtszekerheid, die kunnen worden gezien als leitmotiv voor de aansprakelijkheid van de overheid wegens de schending van een maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in deze context. De overheid is verantwoordelijk voor de rechtszekerheid van de burger. Wanneer in ogenschouw wordt genomen dat die rechtszekerheid niet is verzekerd met de bekendmaking van wetten, is de burger aangewezen op informatieverstrekking zijdens de overheid. Wanneer (ook) die informatieverstrekking haar belofte niet waarmaakt, in de zin dat de legitieme verwachting dat het recht voldoende kenbaar is niet wordt bewaarheid, is overheidsaansprakelijkheid het aangewezen ultimum remedium.

Uit het voorgaande vloeit voort dat voor overheidsaansprakelijkheid slechts plaats is wanneer de burger er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat hij juist werd geïnformeerd. Dit vertrouwen is een ingangsvoorwaarde voor aansprakelijkheid. De informatieverstrekking heeft alleen bij aanwezigheid van dit vertrouwen tot gevolg dat de burger op het verkeerde been wordt gezet omtrent zijn rechtspositie. Slechts dan gaat hij er ten onrechte van uit dat het recht voldoende kenbaar is. In de voornoemde constellatie is de overheid aansprakelijk omdat zij ten onrechte het vertrouwen heeft gewekt bij de burger dat hij weet hoe de vork in de steel zit. Haar aansprakelijkheid berust niet op het schenden van dat vertrouwen, en ook niet op een schending van het vertrouwensbeginsel. Hierbij is overigens niet vereist dat de burger daadwerkelijk heeft vertrouwd op de juistheid van de gegeven informatie. Voor het bestempelen van informatieverstrekking als onrechtmatig is voldoende dat hij hierop heeft mogen vertrouwen. Of hij hierop daadwerkelijk heeft vertrouwd, is uiteraard wel van belang voor de aansprakelijkheid van de overheid. Dit moet echter niet in het kader van de beoordeling van de onrechtmatigheid van het overheidshandelen maar pas bij de vaststelling van het causaal verband worden betrokken.

Wanneer er gerechtvaardigd op mag worden vertrouwd dat juiste informatie wordt verstrekt, is afhankelijk van een veelheid van factoren. Het aanleggen van een uitputtende gezichtspuntencatalogus is redelijkerwijs niet mogelijk. De relevante factoren laten zich wel indelen in een drietal categorieën: (i) de aard van de rechtsverhouding, (ii) de aard van de informatie en (iii) de aard van de betrokken belangen. Richtinggevend in dit verband is de positie die de overheid inneemt in het maatschappelijk verkeer, en die tot gevolg heeft dat een bijzondere rechtsrelatie bestaat tussen de overheid en haar personensubstraat. De burger staat namelijk in een afhankelijkheids- en vertrouwensrelatie ten opzichte van de overheid. Uit de positie van de overheid en de bevoegdheden die hiermee samenhangen, op basis waarvan zij in staat is om de rechtspositie van de burger eenzijdig te beïnvloeden, volgt dat de overheid wordt geacht bij uitstek deskundig te zijn ten aanzien van (de toepassing van) het recht. Dit recht wordt grotendeels gevormd door de overheid zelf, terwijl de burger afhankelijk is van de overheid voor de kenbaarheid en zijn begrip daarvan.

Binnen de verzamelcategorie van de aard van de rechtsverhouding komt verder betekenis toe aan de hoedanigheid van de informatie verstrekkende overheid. Een gerechtvaardigd vertrouwen kan niet uitsluitend worden ontleend aan uitlatingen van het beslissingsbevoegde bestuursorgaan. Anders dan bij de toepassing van het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel, kunnen ook uitlatingen van bijvoorbeeld onbevoegde bestuursorganen en ambtenaren vertrouwenwekkend zijn. Dit neemt echter niet weg dat uitlatingen van het beslissingsbevoegde bestuursorgaan het meeste gewicht in de schaal van het gerechtvaardigd vertrouwen leggen. Het gewicht dat toekomt aan uitlatingen van onbevoegden hangt af van omstandigheden als de (hiërarchische) positie van de informatieverstrekker binnen de overheidsorganisatie, de vraag of het onderwerp van de informatieverstrekking (al dan niet zijdelings) tot zijn werkgebied behoort en, in verband daarmee, de naar buiten toe kenbare deskundigheid van de informatieverstrekker. De hoedanigheid van de informatie ontvangende burger is eveneens van belang. Hoewel bij de maatman-burger geen bijzondere kennis of ervaring met betrekking tot het recht wordt verondersteld, ligt dat anders voor professionele partijen en voor burgers die eigenschappen hebben die hen onderscheiden van de gemiddelde burger. In dit verband kan worden gedacht aan de burger die advocaat is. Aan zijn rechtskennis worden logischerwijs hogere eisen gesteld dan aan de rechtskennis van de burger zonder een (academische) juridisch(e) opleiding en beroep. Hogere eisen worden ook gesteld aan de burger die zich heeft voorzien van deskundige bijstand.

Binnen de categorie van gezichtspunten van de aard van de informatie is onder meer de complexiteit en toegankelijkheid van de verstrekte informatie van belang. In het algemeen kan worden aangenomen dat de burger minder snel gerechtvaardigd mag vertrouwen op informatie over een eenvoudig onderwerp, die bovendien eenvoudig te controleren is, ook voor de burger zonder bijzondere kennis of ervaring als hiervoor bedoeld. Binnen deze categorie van gezichtspunten komt ook betekenis toe aan het antwoord op de vraag of het gaat om ongerichte informatie, of de informatie onjuist is wegens strijd met de wet, of bij de informatieverstrekking een (concreet) voorbehoud ten aanzien van de juistheid van de informatie is gemaakt en of de overheid zich heeft bediend van een voorbehoud of disclaimer. Bij een bevestigende beantwoording van een of meerdere van deze vragen pleit de aard van de informatie – in meer of mindere mate – tegen het oordeel dat de burger gerechtvaardigd mocht vertrouwen. Het gaat om contra-indicaties. De aard en omvang van de betrokken belangen, ten slotte, is de derde verzamelcategorie van gezichtspunten. In dit verband komt onder meer betekenis toe aan het – al dan niet kenbare – doel van de informatievergaring, en aan de – al dan niet kenbare – omvang van het financiële belang dat is getroffen door de onjuiste informatieverstrekking.