7.3.2 ‘Belangrijk’

Het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet is duidelijk: ‘De in de raad vertegenwoordigde groeperingen hebben recht op ondersteuning.’ Door het met een grote meerderheid1 aannemen van het amendement De Cloe c.s.2 werd deze bepaling bij de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur opgenomen in de Gemeentewet. Al tijdens het wetgevingsoverleg op 10 september 20013 ventileerden de woordvoerders van de fractie van de VVD (die uiteindelijk tegenstemde), SGP, ChristenUnie en zelfs medeondertekenaar van het amendement Scheltema-De Nie van D66 hun voorkeur voor een keuzevrijheid voor gemeenten om al dan niet over te gaan tot het verstrekken van fractieondersteuning.

Ook bij de behandeling4 van het op de evaluaties van de Wet dualisering gemeentebestuur gebaseerde wetsvoorstel5 in 2007 en 2008 wordt er gesproken over de verplichting tot het hebben van een regeling voor fractieondersteuning. Minister Pechtold voor Bestuurlijke vernieuwing komt daarbij zelfs met een voorstel om in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet op te nemen dat de fractieondersteuning voortaan bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) geregeld zal worden.6 In deze AMvB wil hij met name een plafond opnemen voor de maximaal te verstrekken fractieondersteuning. Maar dit voorstel haalt het niet vanwege de discussie over de autonomie van de individuele gemeenten. Dit keer was het een politieke uitruil tussen ChristenUnie en CDA, waarbij het CDA het ‘subsidiariteitsbeginsel’ als argument in stelling bracht. Er wordt in dit kader echter geen poging gedaan om het imperatieve karakter van het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet in te perken of af te schaffen.

Toch verdient het aanbeveling deze politieke discussie nogmaals te voeren. Ondanks het krachtens het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet verkregen recht op fractieondersteuning, heeft ruim een op de vijf Nederlandse gemeenten dit recht – en de in het derde lid van hetzelfde artikel voorgeschreven verordening daaromtrent – naast zich neergelegd.7

Dat is een hoogst ongebruikelijke en zeker ongewenste situatie. Het kan en mag niet zo zijn dat lokale overheden eigen afwegingen maken over het al dan niet toepassen van nationale wetgeving. De landelijke politiek zal dus een keuze moeten maken: gemeenten dwingen de wet toe te passen of de wet aanpassen.

Daarbij zullen de argumenten uit de wetsgeschiedenis rondom de totstandkoming van het recht op fractieondersteuning opnieuw gewogen moeten worden.

Enerzijds speelt hier de autonomie van iedere overheid op zijn eigen niveau. Deze opvatting heeft navolgers in alle politieke stromingen, maar is het duidelijkst uitgewerkt in de Christendemocratische theorie onder de noemer ‘subsidiariteitsbeginsel’ of ‘soevereiniteit in eigen kring’. Volgens deze theorie behoort een ‘hogere’ overheid zich niet te bemoeien met zaken die op het vlak liggen van een ‘lagere’ overheid en door deze laatste prima zelf afgehandeld kunnen worden. Geen onnodige landelijke wet- en regelgeving dus voor provincies en gemeenten.

Anderzijds moet goed gekeken worden naar de argumenten, die geleid hebben tot het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet. Net als bij de ambtelijke bijstand werd vastgesteld dat niet de fracties, die deel uitmaakten van de coalitie – dus normaal gesproken de meerderheid in de raad – problemen hadden met hun ondersteuning. Juist vanwege de directe band met het college van burgemeester en wethouders konden deze coalitiefracties wel aan de benodigde kennis en informatie komen.

Het probleem lag bij de raadsminderheid, de oppositie. Deze fracties hadden geen rechtstreekse ingang bij het college en – zeker na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur – dus ook niet bij de ambtelijke organisatie. Juist daarom werd nadrukkelijk gekozen voor een imperatieve bepaling in het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet. Het mocht volgens de wetgever niet zo zijn dat een raadsmeerderheid het recht op fractieondersteuning zou kunnen ontzeggen aan de oppositie.

En toch is dit laatste precies hetgeen er in veel gemeenten nu gebeurt. Bij meerderheid wordt besloten om ofwel het budget voor fractieondersteuning op ‘nihil’ te stellen – dat kan de gemeenteraad gezien zijn budgetrecht – ofwel de hele verordening op de fractieondersteuning te schrappen. Door dat laatste wordt niet alleen het tweede, maar ook nog het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet ondermijnd.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal hier dus zijn verantwoordelijkheid moeten nemen en de discussie moeten heropenen. Daarna zal hij moeten afdwingen dat de uitkomst van deze discussie door alle betrokkenen wordt nageleefd en uitgevoerd.

Eenzelfde discussie speelt bij het voorschrift uit het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet: ‘Het college stelt in een instructie nadere regels over de taak en de bevoegdheden van de secretaris.’ Uit de in het kader van dit onderzoek uitgevoerde enquête8 wordt duidelijk dat slechts (iets) minder dan de helft van de Nederlandse gemeenten aan dit voorschrift voldoet. En daarnaast dateert de aanwezige ambtsinstructie in tien procent van de gemeenten van voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur.

Minder dan veertig procent van de gemeenten voldoet dus aan het gestelde in het tweede lid van artikel 103 van de Gemeentewet. Dat vereist dus een duidelijke keuze van de wetgever. Een imperatieve wettelijke bepaling, die door ruim zestig procent van de lokale overheden niet wordt nageleefd, dat is niet acceptabel. Dus de wet wordt aangepast, of er wordt toegezien op de naleving ervan. Ook hier is dus actie gewenst door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Overigens zou het belang van de ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris kunnen toenemen, als gekozen zou worden voor de structuur om de regelgeving rondom de ambtelijke bijstand te verbeteren, zoals omschreven in de volgende paragraaf ‘Wenselijk’. Dit zou de acceptatiegraad voor het invoeren van een ambtsinstructie voor de gemeentesecretaris kunnen vergroten.

Zoals beschreven in § 4.3 en 4.3.1 is in 2010 – na een heftige discussie tussen VNG, IPO en de minister van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties – de geheimhoudingsplicht voor gemeenteambtenaren, die ambtelijke bijstand verlenen aan (leden van) de gemeenteraad, uit de modelverordening geschrapt. Als motivering gold dat er geen wettelijke bepaling ten grondslag lag aan de geheimhoudingsplicht en de ambtenaar ondergeschikt bleef aan het college van burgemeester en wethouders, waaraan hij dus verantwoording moest afleggen.

Met het ‘detacheren’ van de gemeenteambtenaar, die ambtelijke bijstand verleent, bij de griffie tijdens – maar ook na afloop van – zijn werk in het kader van de ambtelijke bijstand hoeft hij hierover slechts verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad. De griffier en de werkgeverscommissie nemen hierbij de rol van de reguliere leidinggevende en werkgever in.9 De gemeenteraad kan aan zijn ‘eigen’ medewerkers uiteraard wel geheimhouding opleggen over de voor hem uitgevoerde werkzaamheden.

Het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet schrijft voor dat alle informatie van het college van burgemeester en wethouders richting gemeenteraad gedeeld moet worden met alle leden van de raad. In de praktijk gebeurt dit echter lang niet in alle gevallen. Vaak is immers sprake van ‘ondershandse vragen’. Dit begrip is geïntroduceerd in de memorie van toelichting van de wijziging van de Gemeentewet in 1992. De minister zegt daar:

Hij ondermijnt hiermee een belangrijk recht van de leden van de gemeenteraad, namelijk het kunnen beschikken over gelijkelijke informatie. Elzinga concludeert jaren later dan ook terecht:

Het verdient aanbeveling de mogelijkheid tot het stellen van deze ondershandse vragen zoveel mogelijk te beperken. Dat kan door de wet aan te scherpen en/of het opnemen van een duidelijk omschreven onderscheid tussen niet-politieke technische vragen en politiek gevoelige beleidsvragen in het Reglement van Orde van de gemeenteraad. Voor de eerste categorie is het mogelijk een individueel raadslid rechtstreeks te informeren. Vragen, die op enige wijze een politieke impact zouden kunnen hebben – en dat zijn nagenoeg alle vragen, die een raadslid kan stellen over het reilen en zeilen van de gemeente – dienen te allen tijde gesteld te worden volgens de voorschriften, gebaseerd op het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet.