5.5 Besluit

Dit vijfde hoofdstuk staat in het teken van de rechtsbetrekking tussen de LGO-Unieburger en de rechtsorde van de Unie. Zoals naar voren kwam in Hoofdstuk II, brengt burgerschap een rechtsverhouding met zich tussen de burger en de rechtsorde waar hij deel van uitmaakt. Deze rechtsverhouding wordt in beginsel wederkerig ingekleurd. Dat houdt in dat de burger rechten toekomen en dat hij bepaalde verplichtingen kent, beide toegekend door de rechtsorde. Daarnaast valt op dat, wanneer een blik wordt geworpen op de politieke component van deze rechtsverhouding, de burger politiek gerepresenteerd wordt in het vertegenwoordigend orgaan. In het onderhavige hoofdstuk is getracht deze en andere vraagpunten zoals behandeld in Hoofdstuk II los te laten op de betrekking tussen de LGO en de Unie, en de LGO-Unieburger en de Unie. In de Hoofdstukken III en IV is uitvoerig aandacht besteed aan het ontstaan en de ontwikkeling van de LGO in de rechtsorde van de Unie. Een van de relevante constateringen daar is dat de EU de rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie niet meer beschouwt als ontwikkelingssamenwerking, maar eerder als een wederzijdse betrekking. Zowel de Unie als de LGO heeft derhalve, zo blijkt uit het meest recente LGO-besluit uit 2013, dat is behandeld in Hoofdstuk IV, over en weer rechten en plichten.

In dit hoofdstuk blijkt dat het Unieburgerschap enigszins moeizaam is opgenomen in het Verdrag. Verschillende lidstaten hebben hun bedenkingen gehad bij deze notie. De zuidelijke lidstaten van de Unie waren voorstander, mede vanwege de omstandigheid dat door middel van deze notie de eigen staatsburgers die elders in de Unie verbleven gebruik zouden kunnen gaan maken van verschillende Unieburgerschapsrechten. De noordelijke lidstaten, daarentegen, met name het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, waren argwanend, vanwege de mogelijke constitutionele en politieke implicaties van dit concept. Desalniettemin werd het Unieburgerschap verankerd in het Verdrag. Relevante overwegingen bij de inwerkingtreding van het Unieburgerschap zijn dat dit de legitimatie van Unieregelgeving vergroot, omdat de Unie expliciet een band aangaat met de Unieburger. Daarnaast valt op dat het Unieburgerschap tevens wordt gezien als een instrument om de Unieburgers die gebruik maken van de voordelen van het Europese integratietraject te belonen door middel van rechten. Het Unieburgerschapsbegrip is door de jaren heen in de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de verslagen van de Commissie ten aanzien van het Unieburgerschap geïnstitutionaliseerd. Daar waar het Hof van Justitie in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het Unieburgerschap gereserveerd is geweest met het gebruik van deze notie, heeft de Commissie in haar eerste rapport naar voren gebracht dat het Unieburgerschap een ‘directe politieke band’ teweegbrengt tussen de Unieburger en de EU. In de tienerjaren van het Unieburgerschap is minder over van deze gereserveerde houding van het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie kleurt in deze jaren het Unieburgerschap autonoom en zelfstandig in en benadrukt dat het Unieburgerschap de primaire hoedanigheid van de ‘onderdanen’ van de lidstaten dient te zijn. In de twintiger jaren van het Unieburgerschap wordt door het Hof van Justitie toegewerkt naar een ‘echt burgerschap’. Met name vanuit constitutioneel-politiek perspectief wordt het relevant als het Hof van Justitie oordeelt dat art. 39 EU-Handvest het kiesrecht omvat van alle Unieburgers om te kiezen voor de leden van het Europees Parlement.

Indien het Unieburgerschap wordt toegepast in de LGO, kan als eerste worden gesteld dat dit atypisch doorwerkt aldaar. Dat heeft te maken met de omstandigheid dat de LGO een uitzonderingsregime omvat van de werking van het Unierecht, en dus het Unieburgerschap, in deze gebieden. Daarop is nader ingegaan in de Hoofdstukken III en IV van deze studie. Enerzijds vallen de LGO immers buiten de territoriale werkingssfeer van het Unierecht, maar anderzijds zijn de ingezetenen van de LGO vrijwel altijd aan te merken als Unieburgers. Deze omstandigheid creëert een uitzonderlijk krachtenveld. De worsteling hiertussen blijkt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie ten aanzien van de vraag hoe om te gaan met de rechtsbetrekking tussen de Unie, de lidstaten en het moederland enerzijds en de LGO anderzijds. Zijn de LGO derde landen of maken zij deel uit van de moederlidstaat? Vast staat in ieder geval dat de lidstaat de bevoegdheid heeft om de LGO-burgers uit te zonderen van het personele toepassingsbereik van het Unierecht. De lidstaten die in dit proefschrift centraal staan, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, hebben hiervan geen gebruik gemaakt. Dit betekent dat een Franse staatsburger in een Frans LGO en een Nederlandse staatsburger in de LGO van het Koninkrijk zijn te beschouwen als Unieburgers. Niettemin hebben Unieburgerschapsrechten op deze LGO een uitzonderlijke werking. Zo kenmerkt het Unierechtelijke reis- en vestigingsrecht voor de LGO-Unieburger zich als een eenrichtingsverkeer, namelijk naar de Unie. Ten aanzien van het kiesrecht voor het Europees Parlement geldt dat het kwestieus is, gezien de huidige ontwikkelingen in ’s Hofs rechtspraak, of het standpunt van het Hof van Justitie dat het Europees Parlement geen ‘wetgevende macht’ is in de LGO in de zin van het Eerste Protocol behorend bij het EVRM standhoudt. In dit kader is gewezen op de welbekende uitspraak van het Hof van Justitie inzake Delvigne, alwaar het Hof van Justitie oordeelt dat art. 39 lid 2 EU-Handvest de uitdrukking is van het kiesrecht van Unieburgers bij de verkiezing van de leden van het Europees Parlement. Daarnaast is gewezen op de omstandigheid dat in het meest recente LGO-besluit verschillende malen wordt gerefereerd aan Verordeningen waar het Europees Parlement heeft opgetreden als medewetgever. Deze ontwikkelingen plaatsen de nodige vraagtekens bij ’s Hofs oordeel dat het Europees Parlement geen wetgevende instantie is in de LGO in de zin van het Eerste Protocol bij het EVRM.

In de volgende hoofdstukken zal de betekenis van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO worden geanalyseerd ten aanzien van de Franse Republiek, de Franse LGO en het Franse burgerschap (Hoofdstuk VI) en het Koninkrijk der Nederlanden, de LGO van het Koninkrijk en het Nederlanderschap (Hoofdstuk VII). In Hoofdstuk VII zal antwoord worden gegeven op de vragen die centraal staan in dit proefschrift: ten eerste op welke wijze vanuit een conceptueel-theoretisch perspectief het Nederlanderschap dient te worden geduid, en ten tweede wat de betekenis is van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk voor de duiding van het Nederlanderschap.