4.1 Inleiding

In hoofdstuk vier staat de vraag naar de aard van het fiscale toezicht in vergelijking met andere toezichthouders centraal. Het karakteriseren van dat toezicht kan – in het kader van de probleemstelling – alleen plaatsvinden door het te plaatsen binnen het bredere referentiekader van het toezicht binnen de samenleving.

Het houden van toezicht is inherent aan de samenleving. ‘De wereld hangt van toezicht aan elkaar’, zo meent Ruimschotel. Hij onderkent allerlei varianten en analyseert ze naar oorzaak.1 Daartoe behoren ook toezichthouders waarmee het fiscale toezicht niets van doen heeft: de strandwachter en de boswachter oefenen ook toezicht uit, maar onderscheiden zich dusdanig van de zogenaamde professionele toezichthouders dat zij niet als referentiekader kunnen dienen. Als professionele toezichthouders kwalificeert hij de organisaties die dat beroepsmatig doen, zoals De Nederlandse Bank (DNB) en de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWa). In dat spectrum wil ik de Belastingdienst positioneren.2

Voor het beantwoorden van de probleemstelling gericht op toezichtsbevoegdheden beperk ik mij– in beginsel – tot bestuursorganen (ex artikel 1.1 lid 1 Awb) met een wettelijke taak van toezichthouden. Zij ontlenen hun algemene bevoegdheden aan de Algemene wet bestuursrecht in het kader van het (nalevings)toezicht (ex art. 1.1 Awb). Binnen dit kader is sprake van rijkstoezichthouders en autoriteiten. Dit onderscheid laat zich mogelijk vertalen uit de aard van het toezicht en de daarmee corresponderende bevoegdheden. Sommige toezichthouders beschikken vanwege het uitvoeren van specifieke taken over aanvullende of juist beperkende bevoegdheden vanuit specifieke wetgeving (lex specialis). Het is met name dit laatste dat – ondanks het bestaan van een generiek kader met bevoegdheden – een breed spectrum aan bevoegdheden oplevert.

Voordat ik mij richt op de specifieke bevoegdheden positioneer ik eerst de bestuursorganen met hun diversiteit aan algemene toezichthoudende taken. Waar bestaat het toezicht eigenlijk uit en welke rol vervult de Belastingdienst daarin (par. 4.2)? Vervolgens bepaal ik de generieke basis voor de toezichtsbevoegdheden en de toepassing daarvan (par. 4.3). Gelet op de beperking van het onderzoek, namelijk het delen van toezichtgegevens, schenk ik geen aandacht aan de opsporingsbevoegdheden van de Belastingdienst noch aan het verstrekken van toezichtgegevens aan instanties ten behoeve van opsporingsdoeleinden.3 Om dezelfde reden zou ook (het toezicht binnen) de uitvoerende sfeer buiten het onderzoek kunnen blijven, maar ten gevolge van de dunne scheidslijn tussen de uitvoeringssfeer en toezichtssfeer is die strikte grens niet altijd zuiver te trekken. Aan het grensgebied met zowel uitvoering als opsporing – sfeerovergang – geef ik beperkt aandacht.

Na een introducerend overzicht met aanvullingen en beperkingen in het toezicht, belicht ik voor enkele toezichthouders hun specifieke bevoegdheden vanuit hun wettelijke taak (par. 4.4).4

Dit hoofdstuk sluit ik af met het positioneren van de betreffende toezichthouders ten opzichte van de Belastingdienst door het beantwoorden van de tweede onderzoeksvraag ‘Is het toezicht van de Belastingdienst qua aard te vergelijken met dat van andere toezichthouders?’ (par. 4.5).