3.3.4 Vrijheid van inrichting en autonomie

Uit het voorgaande blijkt dat, met uitzondering van de richting, openbare en bijzondere scholen beschikken over een vergelijkbare autonomie of vrijheid waarmee ze hun onderwijs kunnen inrichten. Dit wordt hierna pedagogische autonomie genoemd. Met pedagogische autonomie kan de school naar eigen inzicht het onderwijsproces inrichten. Hiermee kan de school het onderwijs blijven vernieuwen en tegemoetkomen aan wensen van ouders en leerlingen over de invulling van het onderwijs. Over de invulling van de pedagogische autonomie en het verband tussen pedagogische autonomie en de vrijheid van inrichting bestaan verschillende opvattingen in de literatuur.

Volgens Nolen bevestigen de vrijheid van richting en inrichting de autonomie van de drager van deze vrijheid om onderwijs te geven en beschermt dit hem tegen inbreuken op diens autonomie.1 Uit de vrijheid van inrichting kan daarnaast voor het openbaar onderwijs pedagogische autonomie worden afgeleid. Nolen hanteert het begrip onderwijsrechtelijk autonomiebeginsel.2 Dit beginsel houdt in dat elke school autonoom is als het gaat om het geven van onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. De overheid is daarnaast verantwoordelijk voor het stelsel, de bekostiging en het toezicht op de deugdelijkheid van het onderwijs. Het onderwijsrechtelijk autonomiebeginsel leidt Nolen af uit de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs en het ongeschreven beginsel van pedagogische inrichtingsvrijheid van het openbaar onderwijs. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt, net als hiervoor, waar mogelijk het begrip pedagogische autonomie gehanteerd.

Noorlander schrijft dat bij de vrijheid van inrichting de nadruk ligt op de pedagogisch-organisatorische autonomie van de school.3 Voor autonomie van de school zijn volgens Noorlander drie argumenten. Een doel van het onderwijs is het bevorderen van de zelfontplooiing van de leerling. Dit doel kan enkel bereikt worden als de overheid zich terughoudend opstelt. Daarnaast hebben scholen een bepaalde mate van vrijheid nodig omdat de taakopdracht van de school zich moeilijk laat verenigen met al te grote externe interventies in het gebeuren op de school. Ten slotte moet scholen de ruimte gelaten worden om een duidelijk pedagogisch profiel in het onderwijs tot uitdrukking te brengen om bij te dragen aan de pluriformiteit van het onderwijs.

Vermeulen noemt de pedagogische of onderwijskundige autonomie een van de ongeschreven beginselen die worden afgeleid uit de vrijheid van onderwijs, zoals geregeld in artikel 23 van de Grondwet.4 De pedagogische autonomie is volgens Vermeulen de beleidsruimte van de school om haar eigen pedagogische richting of haar eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke inrichting uit te dragen. Deze autonomie komt wat betreft het bijzonder onderwijs voort uit de vrijheid van inrichting zoals geregeld in het vijfde en zesde lid van artikel 23 van de Grondwet. Wat betreft het openbaar onderwijs vloeit deze autonomie voort uit de vrijheid van inrichting die op het openbaar onderwijs van toepassing is.

Ook de Onderwijsraad noemt de vrijheid van inrichting die aan openbare scholen toekomt pedagogische autonomie.5 Met deze pedagogische autonomie kan een openbare school – net als een bijzondere school – bepalen hoe ze onderwijskundige, pedagogische en organisatorische zaken regelt.6 Mentink e.a. vergelijken de pedagogische autonomie van de openbare school met de onderwijskundige inrichtingsvrijheid van de bijzondere school.7De pedagogische autonomie van de openbare school en de onderwijskundige inrichtingsvrijheid van de bijzondere school bestaan volgens Mentink e.a. uit de beslissingsmacht over de invulling van de onderwijskundige identiteit, het schoolklimaat, de organisatie, de ordehandhaving, het rooster, het lesgeven, de begeleiding van leerlingen en de examinering. Zoontjens schrijft dat de pedagogische autonomie en de onderwijskundige inrichtingsvrijheid bepalen hoe ver de ruimte reikt die de school heeft om ongestoord te kunnen handelen in het belang van het onderwijs.8 Gaat de school over de grenzen van deze ruimte heen, dan maakt de school inbreuk op de rechten van de leerling en zijn ouders.

Mentink schrijft naar aanleiding van een rechtshistorisch onderzoek dat pedagogische autonomie afgeleid kan worden uit de vrijheid van richting. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 23 van de Grondwet leidt Mentink af dat de pedagogische vrijheid bestaat om staatspedagogiek tegen te gaan.9 Met andere woorden, volgens Mentink bestaat er een scheiding van opvoeding en overheid. Uit de parlementaire geschiedenis kan volgens Mentink ook afgeleid worden dat het begrip ‘richting’ omstreeks 1848 breder geïnterpreteerd werd. De vrijheid van richting zou niet enkel godsdienstige en levensbeschouwelijke richtingen beslaan, maar ook opvoedkundige richtingen.10 Ouders zouden hierdoor, als zij zich niet kunnen vinden in het openbaar onderwijs, de mogelijkheid hebben om te kiezen uit een bijzondere school met een pedagogische richting die hun voorkeur heeft.11Ook zouden deze scholen dezelfde vrijheid genieten als andere bijzondere scholen. De historische interpretatie van Mentink waarmee een pedagogische richting onder het richtingsbegrip van artikel 23 Grondwet wordt geschaard, wordt niet gedeeld door de wetgever. Op advies van de Raad van State schrijft de wetgever in het nader rapport bij het voorstel van de wet Meer ruimte voor nieuwe scholen dat onder het begrip richting enkel godsdienstige en levensbeschouwelijke overtuigingen vallen.12 Met de inwerkingtreding van de hiervoor genoemde wet vervalt evenwel de eis dat een door een burger gestichte school enkel in aanmerking kan komen voor bekostiging indien deze school een bepaalde richting aanhangt.13 Een bekostigde school kan dan ook gesticht worden op een bepaald pedagogisch of didactisch uitgangspunt. Zo’n school komt evenwel niet de vrijheid van richting toe.

Samenvattend kan vastgesteld worden dat de pedagogische autonomie van de school, ten aanzien van zowel openbare als bijzondere scholen, afgeleid kan worden uit artikel 23 van de Grondwet. Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt, ten aanzien van openbare scholen, dat deze vrijheid is gecreëerd om ervoor te zorgen dat de school de ruimte heeft om het onderwijs te blijven vernieuwen. De school kan meebewegen met nieuwe opvoedkundige inzichten en met de wensen van kinderen en ouderen. Door de scholen een zekere mate van pedagogische autonomie te geven zijn veranderingen in het onderwijs niet afhankelijk van de wetgever en hoeven niet alle scholen hetzelfde onderwijs op dezelfde manier te verzorgen. Voor bijzondere scholen komt de vrijheid van inrichting, en de daaruit voortvloeiende pedagogische autonomie, mede voort uit de vrijheid van richting. De pedagogische autonomie is echter breder dan de vrijheid van richting, omdat dit de school in staat stelt om ook buiten de richting het onderwijs te vernieuwen. Het idee dat pedagogische autonomie scholen de ruimte geeft om zich onafhankelijk van de wetgever te blijven vernieuwen, komt overeen met een deel van de in § 2.4.3 geschetste perspectieven over pedagogische autonomie. Pedagogische autonomie kan namelijk in het belang van de leerling zijn en gaat bureaucratisering en regeldruk in het onderwijs tegen.

De Grondwet biedt geen duidelijkheid over de reikwijdte van de pedagogische autonomie. Uit de literatuur kan afgeleid worden dat de school met pedagogische autonomie de onderwijskundige inrichting vormgeeft. Dit betekent onder andere dat de school de vrijheid heeft om de te hanteren onderwijsmethode te bepalen, de onderwijsdoelen vast te stellen en te bepalen op welke wijze wordt getoetst of de leerling deze onderwijsdoelen heeft behaald. De pedagogische autonomie is niet onbegrensd. In § 3.3.6 wordt uiteengezet op welke wijze de pedagogische autonomie beperkt kan worden.