3.6.3.2 De periode 1962-1985

Uit het rapport van de ‘Commissie artikel 49 WRO’ onder het voorzitterschap van voormalig minister Ivo Samkalden (hierna: rapport commissie Samkalden),1 blijkt dat de meeste gemeenten over een procedureverordening beschikten. Conform die procedureverordening behandelden gemeenten aanvragen om tegemoetkoming in schade. De meeste van die procedureverordeningen kwamen ofwel overeen met het door het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (hierna: NIROV) aanbevolen model ofwel met één van de door het NIROV beschreven varianten.2 Het NIROV heeft het model op zijn beurt grotendeels ontleend aan het Rapport van de commissie inzake schadevergoedingsverordeningen, welk rapport dan weer gebaseerd was op de oude gemeentelijke schadevergoedingsverordeningen. 3Art. 49 WRO kende overigens geen algemene verplichting voor gemeenten om een procedureverordening vast te stellen. Het was ex art. 49 lid 2 WRO aan de Kroon om erop toe te zien dat de gemeenten een adequaat vergoedingsstelsel hadden. Bestudering van de Kroon-jurisprudentie laat een wisselend beeld zien over de noodzaak tot het vaststellen van een procedureverordening.

Over het algemeen keurde de Kroon het ontbreken van adequate schadevergoedingsregels af.4 Het handelen conform een vooraf vastgestelde procedureverordening verdiende dus de voorkeur.

Op grond van de procedureverordeningen dienden gemeenten steeds voorafgaand aan het nemen van een beslissing op de aanvraag advies in te winnen van de schadebeoordelingscommissie. Dat was anders indien de aanvraag ‘evident’ niet tot vergoeding kon leiden. Gedacht kan worden aan het ontbreken van een onherroepelijk goedgekeurd bestemmingsplan. In het geval zich zo een ‘evident’ geval voordeed, kon toepassing worden gegeven aan de zogenaamde ‘verkorte procedure’. Op basis van die procedure werd de claim dan aanstonds afgewezen. Een systeem waarin alleen niet-kennelijk ongegronde gevallen aan een deskundigencommissie worden voorgelegd, is thans herkenbaar. Ook toen al was het overigens niet de bedoeling dat al te lichtzinnig van de inschakeling van deskundigen werd afgezien.5

Toenmalig verricht empirisch onderzoek naar de gemeentelijke schadevergoedingspraktijk geeft een accuraat beeld over de mate waarin procedureverordeningen voorkwamen. 6Ook komen daarin beschouwingen voor omtrent de inzet, samenstelling en werkzaamheden van de schadebeoordelingscommissies. Ik heb dat beeld nog wat verder praktisch proberen te staven. Bij de voormalige gemeente Bergschenhoek, de gemeente Tilburg en de gemeente Nijmegen heb ik de destijds vigerende verordeningen opgevraagd.7 Ik heb bewust gekozen voor een kleine en twee grote gemeenten omdat daartussen een verschil bestond in het model. Met name waar het betrof de samenstelling van de schadebeoordelingscommissie. Voor de kleine gemeenten gold dat burgers conform art. 2 een gemotiveerd verzoek om compensatie bij de gemeenteraad konden indienen. De gemeenteraad gaf vervolgens, indien hij geen toepassing gaf aan de ‘verkorte procedure’ ex art. 3, de schadebeoordelingscommissie, onder toezending van het verzoek, de opdracht advies uit te brengen. De termijn voor het uitbrengen van dit advies was één maand. Voor de kleine gemeenten stipuleerde art. 5 vervolgens dat er een (vaste) schadebeoordelingscommissie werd aangewezen. Uit onderzoek blijkt dat dit (ook toen al) in veel gemeenten de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken te Rotterdam was (hierna: de SAOZ).8 Ook in de door mij onderzochte voormalige gemeente Bergschenhoek was de SAOZ de vaste adviseur. Art. 6 beschreef het proces van hoor en wederhoor. Er bleek veel variëteit te bestaan tussen gemeenten over hoe met dit proces werd omgegaan. Over het algemeen stelden de meeste gemeenten de verzoeker in de gelegenheid om diens verzoek nader toe te lichten. Slechts enkele kleine gemeenten kenden helemaal geen proces van hoor en wederhoor. 9Het horen van de verzoeker vond plaats middels een hoorzitting. De SAOZ meldde destijds dat er geen verslag werd gemaakt van de hoorzitting, maar dat de resultaten wel meegenomen werden in het advies.10 De SAOZ gaf wel aan dat zij, ondanks dat zulks niet vereist was in de model-procedureverordening (zo ook niet in de door mij bekeken gemeenten), altijd een onderzoek ter plaatse gelastte. 11Art. 8 schreef voor dat het rapport, alvorens dit naar de gemeenteraad werd gezonden, eerst naar de verzoeker werd gezonden. Dit gebeurde in vrijwel alle gemeenten, ook in de gemeenten waar niet met een procedureverordening gewerkt werd. In sommige gemeenten kon de verzoeker vervolgens reageren op het uitgebrachte advies.12 Het is ten slotte, zo stipuleerde art. 9 bondig, de gemeenteraad die uiteindelijk beslist over de toekenning en hoogte van de schadevergoeding. Expliciete eisen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid stelde de verordening niet.

Voor de grote gemeenten gold een gelijk stramien, behalve waar het aankwam op de samenstelling van de schadebeoordelingscommissie. Zodoende luidde artikel 5 anders. Indien de model-procedureverordening werd gehanteerd, zou dat betekenen dat er geen gebruik gemaakt werd van een (vaste) adviseur zoals bijvoorbeeld de SAOZ, maar dat de commissie uit drie leden zou bestaan die steeds voor een termijn van drie jaar door de gemeenteraad werden benoemd. In de praktijk bleken echter veel grote gemeenten (zoals Apeldoorn, Maastricht, Den Haag en Heerenveen) toch ook voor de SAOZ als vaste schadebeoordelaar te kiezen. 13De door mij bekeken gemeente Tilburg week overigens ook enigszins af van het model in die zin dat de tijdelijke commissie niet uit drie, maar uit vijf leden bestond. De gemeente Nijmegen hield daarentegen vast aan het standaardmodel, de leden van de adviescommissie werden door de gemeenteraad benoemd, op voordracht van het college van burgemeester en wethouders. De gedachte achter de driehoofdige-commissie zoals de modelprocedureverordening die voorschreef, was de vergroting van kennis en ervaring binnen de commissie. De commissie diende dan ook zoveel mogelijk multidisciplinair te zijn met zowel juridische en economische kennis als taxatiekennis. Ten aanzien van het proces van hoor en wederhoor kunnen bij de grote gemeenten dezelfde kanttekeningen worden geplaatst als ten aanzien van de kleine gemeenten. De door de raad aangestelde commissie ging vaak over tot het horen van verzoeker en gemeente, al was een vaste lijn hierin niet te ontwaren. 14