4.7.2 Het vertrouwen op juiste informatieverstrekking is maatgevend

Hét standaardarrest op het gebied van onjuiste informatieverstrekking is ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel.1 Van Zoggel was eigenaar van enkele onroerende zaken, van waaruit onder andere een slagerij werd geëxploiteerd. In 1994 vroeg hij een bouwvergunning aan voor een uitbreiding van de bebouwing met 680 m2 bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandel. Gedeputeerde staten weigerden echter om een verklaring af te geven, dat zij tegen het verlenen van de vergunning geen bezwaar hadden, omdat de vloeroppervlakte voor detailhandel in strijd met het provinciale beleid meer dan 250 m2 bedroeg. Uiteindelijk werd aan Van Zoggel in 1996 op zijn aanvraag bouwvergunning verleend. Van de aangevraagde bedrijfsgrootte van 730 m2 was 250 m2 bestemd voor detailhandel, 250 m2 bestemd voor horeca en 230 m2 voor ‘consument verzorgende ambachtelijke bedrijfsactiviteiten’. Later in 1996 heeft Van Zoggel de gemeente verzocht om de gehele vergunde bedrijfsvloeroppervlakte te mogen gebruiken voor detailhandel. Dit verzoek werd afgewezen. Eenzelfde verzoek werd in 1998 nogmaals afgewezen. In 2000 heeft de raad van de gemeente het bestemmingsplan Molenhoek-Sparrenburg vastgesteld. Aan de gronden van het perceel van Van Zoggel werd de bestemming ‘gemengde doeleinden’ toegekend, waarmee onder andere detailhandeldoeleinden werden toegestaan. Het bestemmingsplan bevatte een bepaling die tot gevolg had dat de maximale verkoopvloeroppervlakte van 250 m2 – voor op de plankaart nader aangeduide locaties – niet mocht worden overschreden. Gedeputeerde staten onthielden echter goedkeuring aan deze bepaling. Zij waren van oordeel dat daaraan een formeel gebrek kleefde, dat kon worden hersteld. De raad is echter nooit overgegaan tot de reparatie van het bestemmingsplan.

Gedurende zes jaar stond een bedrijfsoppervlakte van 500 m2 leeg. In 2003 verzocht de advocaat van Van Zoggel het college om toestemming te verlenen ‘primair voor ingebruikname van de bedrijfsruimte van cliënt voor het exploiteren van een fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing en voor de lange termijn uw medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van vorenbedoelde 500 m 2 door detailhandel. Een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse, in het licht van de planologische uitbreidingsmogelijkheden van diverse betrokken ondernemers.’ Het hoofd van de afdeling Bouwen van de gemeente antwoordde daarop dat het pand volgens het bestemmingsplan ‘MolenhoekSparrenburg’ de bestemming ‘Gemengde doeleinden’ heeft: ‘Het gebruik als fitnesscentrum past zonder meer binnen die bestemming. Voor een dergelijk gebruik is geen toestemming van de gemeente nodig. Het stedenbouwkundige beleid is en blijft erop gericht de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandelsvestigingen te beperken tot maximaal 250 m2. Ik kan dus thans niet voldoen aan het verzoek van uw cliënt om voor de lange termijn medewerking te verlenen aan een structurele oplossing van het exploitatieprobleem door het toestaan van gehele of gedeeltelijke invulling van 500 m2 bedrijfsoppervlak voor detailhandel.’

Uiteindelijk werden de opstallen verhuurd aan de exploitant van een fitnesscentrum. Nadat Van Zoggel een verzoek om vergoeding van planschade had ingediend, stelde de planschadeadviseur van het college zich op het standpunt dat het gehele bouwvlak ter grootte van circa 900 m2 ingericht mocht worden voor een detailhandelsvestiging. Het college heeft dit advies gevolgd, en het verzoek afgewezen. Van Zoggel heeft de gemeente vervolgens aansprakelijk gesteld. Volgens Van Zoggel heeft de gemeente hem onjuiste informatie verstrekt, die ligt besloten in de brief van het hoofd van de afdeling Bouwen. Volgens Van Zoggel heeft de gemeente de mogelijkheid tot feitelijke invulling van het pand met detailhandelsvestigingen tot 900 m2 ten onrechte beperkt tot 250 m2. De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. Volgens de rechtbank moest de brief van het college in samenhang worden gelezen met de brief van de advocaat van Van Zoggel. In de eerstgenoemde brief kon niet de mededeling worden gelezen dat het gebruik van bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandel boven 250 m2 niet was toegestaan volgens het geldende bestemmingsplan.

Het hof dacht hier anders over.2 Volgens het hof was de brief van de advocaat van Van Zoggel niet anders te verstaan dan als een verzoek om duidelijkheid over de situatie, zowel voor de korte termijn als voor de langere termijn, waarbij ook gevraagd werd of de gewenste verhuur voor detailhandel als tijdelijke oplossing mogelijk was. In dat licht kan de mededeling van de gemeente dat het stedenbouwkundige beleid erop is en blijft gericht de bedrijfsvloeroppervlakte van detailhandelsvestigingen te beperken tot maximaal 250 m2, en dat thans niet kan worden voldaan aan het verzoek om voor de lange termijn medewerking te verlenen aan een structurele oplossing door het toestaan van gehele invulling van 500 m2 bedrijfsoppervlak voor detailhandel, in redelijkheid niet anders worden verstaan dan als een mededeling dat het gewenste gebruik toen niet mogelijk was, omdat het gebruik voor detailhandel op dat moment gemaximeerd was tot 250 m2. Die mededeling was onjuist, omdat het voornoemde gebrek in het bestemmingsplan niet was hersteld en dientengevolge ter plaatse geen maximum bedrijfsvloeroppervlakte voor detailhandelsvestigingen gold. Volgens het hof ging het om een concrete vraag over een eenduidige situatie die de gemeente op grond van de bij haar aanwezige informatie kon beantwoorden. Van de gemeente mocht worden verwacht dat zij erop had gewezen dat het geldende bestemmingsplan niet in de weg stond aan het gewenste gebruik. De gemeente heeft onrechtmatig gehandeld door dat niet te doen, aldus het hof.

In cassatie wordt – met succes – opgekomen tegen de uitleg die het hof heeft gegeven aan de brieven van de advocaat van Van Zoggel respectievelijk het college.3 De Hoge Raad constateert allereerst dat het in deze zaak gaat om de vraag of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een door deze gedaan verzoek, over de mogelijkheden die haar regelgeving – in dit geval een bestemmingsplan – die belanghebbende biedt en of die gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens de belanghebbende. De Hoge Raad formuleert vervolgens een maatstaf voor de beantwoording van deze vraag:

Tegen de achtergrond van deze maatstaf valt volgens de Hoge Raad niet in te zien dat de brief van de advocaat van Van Zoggel moet worden verstaan als een verzoek om duidelijkheid over de situatie op dat moment wat betreft het gebruik van het perceel voor detailhandel, en dat de gemeente die brief dus in deze zin had moeten begrijpen. De brief behelst onmiskenbaar enkel (a.) een verzoek om toestemming voor ingebruikname als fitnesscentrum als een tijdelijke oplossing, en (b.) de vraag, voor de lange termijn, om medewerking te verlenen aan het vinden van een structurele oplossing door het toestaan van meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel ‘een en ander vooruitlopend op de herijking van het bestemmingsplan ter plaatse, in het licht van de planologische uitbreidingsmogelijkheden van diverse betrokken ondernemers’. Die vragen zijn dus niet gericht op de mogelijkheid van meer uitgebreid gebruik van het perceel voor detailhandel als een tijdelijke oplossing onder het geldende bestemmingsplan. De Hoge Raad overweegt dat evenmin valt in te zien dat het antwoord van de gemeente in redelijkheid niet anders kan worden verstaan dan als een mededeling dat het gewenste, meer ruime gebruik van het perceel voor detailhandel toen volgens het bestemmingsplan niet mogelijk was. De brief bevat onmiskenbaar slechts een antwoord op de hiervoor onder (a.) en (b.) genoemde vragen, en gaat niet in op de onder het geldende bestemmingsplan bestaande mogelijkheden van gebruik voor detailhandel. Verder valt niet in te zien dat Van Zoggel aan de brief van het college het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het door hem gewenste ruimere gebruik van het perceel voor detailhandel toen volgens het bestemmingsplan niet mogelijk was.

De Hoge Raad doet de zaak zelf af, nu Van Zoggel aan zijn vorderingen – voor zover in cassatie nog aan de orde – uitsluitend ten grondslag had gelegd dat hij door de gemeente onjuist was geïnformeerd over de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan hem bood voor gebruik van zijn perceel voor detailhandel. De Hoge Raad oordeelt dat geen andere conclusie mogelijk is dan dat Van Zoggel aan de brief van het college niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het door hem gewenste meer ruime gebruik van het perceel voor detailhandel onder het geldende bestemmingsplan niet mogelijk was. In de brief van het college zou nog kunnen worden gelezen dat daarin ervan wordt uitgegaan – evenals overigens in de brief van de advocaat van Van Zoggel – dat de beperking van maximaal 250 m2 voor detailhandel nog altijd geldt. Dat enkele feit is echter onvoldoende voor een ander oordeel, omdat Van Zoggel niet heeft gevraagd naar (de gelding van) die beperking en het antwoord van de gemeente daarop dan ook geen betrekking had. In het midden kan blijven of Van Zoggel, die als gezegd werd bijgestaan door een advocaat, niet zelf onder ogen had moeten zien dat, gelet op het uitblijven van de genoemde reparatie van het bestemmingsplan, geen beperking meer gold voor het gebruik voor detailhandel. De vordering van Van Zoggel is derhalve ongegrond, zodat de Hoge Raad het (afwijzende) eindvonnis van de rechtbank bekrachtigt.