6.5 Afsluiting

De Nederlandse wetgever heeft het kiesrecht in de loop der jaren in vergaande mate veralgemeniseerd, hetgeen inhoudt dat anno 2024 nog nauwelijks beperkingen bestaan op de kiesgerechtigdheid. Slechts het nationaliteits- en leeftijdsvereiste zijn als duidelijke beperkingen te kwalificeren. Voor het vereiste van ingezetenschap en de uitsluitingsgronden geldt dat zij, in ieder geval voor de Tweede Kamerverkiezingen, nauwelijks nog een rol van betekenis spelen.1 Het wegnemen of terugschroeven van deze beperkingen werd steeds gerechtvaardigd met een beroep op het grondrechtelijke karakter van het grondwettelijke kiesrecht, dat dit recht met de grondwetsherziening van 1983 definitief kreeg. De Nederlandse uitleg van het algemeenheidsvereiste is daarmee aanmerkelijk strenger dan de uitleg die het EHRM aan deze eis geeft. In het voorgaande bleek dat het Hof beduidend meer ruimte laat voor beperkingen dan de Nederlandse wetgever benut.

Voor het vereiste van ingezetenschap en een strenger uitsluitingsregime dan de wetgever nu hanteert, zijn goede, met de jurisprudentie van het EHRM verenigbare gronden te bedenken. Wat dat betreft zou een minder strikte uitleg van het algemeenheidsvereiste door de Nederlandse wetgever de voorkeur hebben. De vergemakkelijking van de registratie voor niet-ingezetenen betekent dat deze registratie nauwelijks nog een bewijs vormt voor een voldoende band met Nederland. Het gemak waarmee kiezers in het buitenland zich kunnen laten registreren en bovendien op juiste wijze geregistreerd kunnen blijven, betekent dat personen die zo lang in het buitenland wonen dat zij een gevoel van betrokkenheid bij de Nederlandse besluitvorming missen, niettemin invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Nederlandse volksvertegenwoordiging: een situatie waar lidstaten volgens het EHRM voor mogen waken. Sterker nog, niet-ingezetenen kunnen bij het maken van hun keuze buitenlandse belangen laten meewegen, waarmee de Nederlandse belangen op gespannen voet kunnen staan. Het voorkomen van een dergelijke situatie ligt ten grondslag aan het hanteren van het nationaliteitsvereiste, maar heeft in de discussie over kiesrecht voor niet-ingezetenen, opvallend genoeg, geen rol gespeeld.2 Er is daarom veel te zeggen voor het ontnemen van het kiesrecht, wanneer Nederlandse burgers lange tijd geen ingezetene meer zijn. Toegegeven, iedere daaraan te verbinden termijn heeft iets willekeurigs. Bij het vaststellen van deze termijn moet in ieder geval in acht genomen worden dat de mobiliteit van de Nederlandse burger groot is. Langere tijd woonachtig zijn in het buitenland is geen uitzondering, de mogelijkheden om op de hoogte te blijven van en betrokken te blijven bij de Nederlandse politiek zijn talrijk. Een en ander pleit voor een lange termijn. Een periode van tien jaar zou geschikt kunnen zijn. Na die tijd kan men aannemen dat van een voldoende band met Nederland niet langer sprake is. Wanneer de betreffende burger weer ingezetene van Nederland wordt, spreekt het vanzelf dat hij weer over het kiesrecht beschikt.

Uit de jurisprudentie van de ABRvS en het EHRM volgt dat uitsluiting van curandi van het kiesrecht slechts mogelijk is op grond van een individuele beoordeling per geval. In plaats van in zo’n individuele beoordeling te voorzien, besloot de grondwetgever in 2008 om de uitsluitingsgrond helemaal af te schaffen. Ook in dit opzicht legt de nationale wetgever het algemeenheidsvereiste strenger uit dan artikel 3 Protocol 1 EVRM voorschrijft. Het institutionele karakter van het kiesrecht – het kiesrecht dient ertoe de samenstelling van de volksvertegenwoordiging te bepalen – brengt met zich dat de staat van haar burgers een zeker verantwoordelijkheidsbesef mag verwachten bij de uitoefening van dit recht.3 Ter illustratie: ook de leeftijdseis poogt te garanderen dat deelname aan de verkiezingen openstaat voor diegenen die een verantwoorde keuze kunnen maken. De grondwetgever schoof deze gedachte voor wat betreft de uitsluiting van curandi echter, onder meer met een beroep op het grondrechtelijke karakter van het kiesrecht, terzijde. De enige nu nog resterende uitsluitingsgrond, te weten de uitsluiting na een strafrechtelijke veroordeling, heeft nog slechts een beperkte relevantie. Als maatstaf geldt dat slechts de delicten die ‘een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel inhouden’, tot uitsluiting kunnen leiden. Deze groep delicten is zeer beperkt, waarbij de vraag opkomt of zij in sommige opzichten niet té beperkt is. Men kan zich in dat kader bijvoorbeeld afvragen of niet ook meer door volksvertegenwoordigers begane ambtsmisdrijven, zoals passieve omkoping (het zich laten omkopen), tot kiesrechtuitsluiting zou moeten kunnen leiden.4 Omkoping is immers strijdig met de grondwettelijke taak van volksvertegenwoordigers om het algemeen belang te behartigen5 en kwalificeert dus ontegenzeggelijk als ‘een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel’. Ook is het bijvoorbeeld vreemd dat het kopen van stemmen (artikel 126 Sr) of het kopen of ronselen van volmachten (artikel Z 4 en Z 8 Kw) niet tot uitsluiting van het kiesrecht kan leiden. Dit betekent dat een Kamerlid, dat zijn zetel heeft behaald met gekochte of geronselde volmachten, zijn zetel niet hoeft op te geven.6 Het verdient dan ook sterk aanbeveling om de wet op dit punt te wijzigen.7 Problematisch daarbij is de huidige strafmaat van deze delicten. Ontzetting is grondwettelijk gezien alleen mogelijk bij oplegging van een gevangenisstraf van ten minste een jaar, terwijl het omkopen van kiezers om volmacht te geven met maximaal zes maanden gevangenisstraf bestraft kan worden.8 Op het ronselen van volmachten staat maximaal een maand gevangenisstraf.9 De strafmaat (fors) verhogen met als enig doel om uitsluiting van het kiesrecht mogelijk te maken, is onwenselijk. Deze strafmaat moet immers bepaald worden door de ernst van het delict. Een alternatief zou zijn om het vereiste van een jaar gevangenisstraf uit de Grondwet te halen.10 De eis zou vervangen kunnen worden door de maatstaf die de wetgever hanteert bij het aanwijzen van de delicten waarvoor kiesrechtuitsluiting mogelijk is: het moet gaan om ‘een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel’.11 Het ronselen van volmachten en het omkopen van kiezers om volmacht te geven, waarmee een vrij en eerlijk verkiezingsverloop wordt verstoord, voldoet zonder meer aan deze maatstaf.

Voor al deze maatregelen die een minder strenge uitleg van het algemeenheidsvereiste inhouden, geldt dat zij gezien zullen worden als ‘een stap terug’: de groep kiesgerechtigden wordt, tegen de trend van de afgelopen decennia in, immers beperkt. Dat deze stap daadwerkelijk genomen gaan worden, is dan ook niet aannemelijk. Wat daar ook van zij, in ieder geval moet geconcludeerd worden dat de (grond)wetgever beperkingen op het algemeenheidsvereiste al te makkelijk heeft laten varen op grond van het grondrechtelijke karakter van het kiesrecht, terwijl voor een aantal beperkingen wel degelijk goede gronden zijn aan te voeren. De (grond)wetgever legt het vereiste van algemeen kiesrecht strenger uit dan op grond van artikel 3 Protocol 1 EVRM noodzakelijk is.