6.6 Zakelijke en ontstaansrelativiteit

Een beperking van aansprakelijkheid in verband met het relativiteitsvereiste is ook op basis van de overige elementen van het relativiteitsvereiste aan de orde. Voor de eisen van zakelijke en ontstaansrelativiteit geldt iets vergelijkbaars als wat aan het begin van de vorige paragraaf is opgemerkt met betrekking tot het vereiste van persoonlijke relativiteit. Zij zijn nodig om te voorkomen dat allerhande soorten vertrouwen ontstaan die aanleiding kunnen geven tot een veelheid van schadeposten die op ‘een vooraf veelal niet te voorziene wijze kunnen ontstaan’1 doordat de overheid niet heeft weten te voorkomen dat zij onjuiste informatie heeft verstrekt. Aan deze eisen komt betekenis toe los van het onrechtmatigheidsoordeel, omdat de toepasselijke zorgvuldigheidsnorm niet insluit voor welke schade en voor welke wijze van ontstaan van schade aansprakelijkheid bestaat. Weliswaar moeten de aard en de omvang van de schade worden gezien als relevante factoren in het kader van de vertrouwensvraag (zie paragraaf 4.7.13), en is de wijze van ontstaan van de schade van belang in het kader van artikel 6:98 BW (zie paragraaf 7.2.1), maar daarmee bestaat geen uitsluitsel over de vraag of de schade naar aard en ontstaanswijze – naast de persoon van de benadeelde – onder het beschermingsbereik van de geschonden norm valt.2

Barendrecht e.a. schrijven dat een beperking van de aansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie in het licht van het relativiteitsvereiste kan worden gevonden in het doel waarmee de informatie wordt verzameld en verstrekt.3 Het verstrekken, verzamelen en beheren van informatie geschiedt in het algemeen met een bepaald doel. Hierdoor is de verstrekte informatie niet zonder meer geschikt voor andere doelen of ander gebruik, bijvoorbeeld omdat deze daarvoor te onnauwkeurig is of te weinig gegevens bevat. Aansprakelijkheid zou op grond van artikel 6:163 BW ontbreken voor zover informatie onjuist of onvolledig is in verband met gebruik voor een doel waarvoor de informatie niet is verzameld, omdat de juistheid en volledigheid van informatie moet worden bezien in het licht van dit doel. Barendrecht e.a. stellen dat de norm – dat in beginsel aansprakelijkheid bestaat voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie – niet strekt tot bescherming tegen de schade die wordt geleden door gebruik van de informatie voor een ander doel dan waarvoor deze is verstrekt. Zij vinden dat redelijk, omdat denkbaar is dat de voorzienbaarheid van de schade aanmerkelijk verschilt naargelang de groep informatiegebruikers. De wijze waarop informatie tot schade kan leiden bij de geadresseerden die de informatie gebruiken conform het doel waarvoor deze is verstrekt, is volgens hen beter voorzienbaar dan schade die voortvloeit uit het gebruik van dezelfde informatie door een derde tot wie deze informatie niet is gericht en die de informatie gebruikt buiten het doel waarvoor deze is verstrekt. De overheid ontkomt echter niet zonder meer aan aansprakelijkheid wanneer voorzienbaar is dat de burger met een ander doel gebruik gaat maken van de informatie, aldus nog steeds Barendrecht e.a.

Daargelaten de juistheid van de geschonden norm zoals Barendrecht e.a. deze redigeren (zie daarover paragraaf 6.3), valt een en ander af te dingen op hun betoog. Het zwaartepunt daarvan ligt op de aard van de informatie en raakt aan de vraag welk vertrouwen (objectief) kan worden ontleend aan de informatie, gelet op het (kenbare) doel van de verzameling en verstrekking daarvan. Deze vraag ziet mijns inziens op de vereisten van onrechtmatigheid dan wel zakelijke en ontstaansrelativiteit. Dit verklaart waarom het betoog van Barendrecht e.a. in deze paragraaf is weergegeven. Hierdoor acht ik het onjuist om de aansprakelijkheidsbeperkende invloed van het doel van de informatieverstrekking mede te motiveren aan de hand van de bekendheid van de overheid met de persoon van de benadeelde, zoals Barendrecht e.a. doen (‘de groep informatiegebruikers’, ‘geadresseerden’ resp. ‘derden’). Deze omstandigheid is vooral van belang in het kader van de persoonlijke relativiteit (paragraaf 6.5). De voorzienbaarheid van de groep informatiegebruikers is mijns inziens echter niet doorslaggevend bij de beantwoording van de vraag of de schade naar aard en ontstaanswijze onder het beschermingsbereik van de geschonden norm valt. Dit neemt niet weg dat de persoon van de benadeelde en het doel van de informatieverstrekking communicerende vaten zijn. Artikel 6:163 BW zal immers eerder in de weg staan aan aansprakelijkheid bij een onbekende groep gebruikers die informatie gebruikt voor een wezensvreemd doel. De redelijkheid van het aansprakelijkheidsbeperkende effect van het relativiteitsvereiste, dat Barendrecht e.a. benoemen, staat of valt echter niet met de (on)bekendheid van de overheid met de persoon van de gebruiker van de informatie. Aan het doel van de informatieverstrekking en -verzameling, en daarmee aan de eisen van zakelijke en ontstaansrelativiteit, komt in mijn optiek zelfstandige betekenis toe, ook los van de persoon van de benadeelde.

De kern van het betoog van Barendrecht e.a. komt hier ook op neer. Zij merken terecht – in het kader van artikel 6:163 BW – op dat de juistheid en volledigheid van de informatie moet worden bezien in het licht van het doel waarmee zij is verzameld en verstrekt. Hiermee wordt echter wel de suggestie gewekt dat informatie tegelijk juist en onjuist kan zijn, afhankelijk van het doel van de informatieverzameling en -verstrekking. Dat is verdedigbaar (vgl. paragraaf 7.2.2.3),4 maar laat ook zien dat in het kader van het relativiteitsvereiste niet kan worden volstaan met de toekenning van betekenis aan het doel van de informatieverstrekking. De vaststelling van de (on)juistheid van de informatie is allereerst essentieel voor de onrechtmatigheid van de gedraging, en gaat daarmee vooraf aan de relativiteitstoetsing. Voor aansprakelijkheid wegens het verstrekken van informatie op verzoek kan immers – overeenkomstig de terminologie van het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel – eerst plaats zijn indien de belanghebbende redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven. Over deze zinsnede is in paragraaf 4.7.3 opgemerkt dat het gaat om een kwestie van uitleg in het licht van de partijbedoelingen, die blijken uit de gestelde vraag en het gegeven antwoord.

Tegen de achtergrond hiervan gaat het om het vertrouwen dat de burger in een bepaalde zin over een bepaald onderwerp werd ingelicht. De nauwkeurige afbakening van het oogmerk van de informatie-inwinning en -verstrekking bepaalt derhalve mede of en, zo ja, in hoeverre daaraan het vertrouwen kan worden ontleend dat de informatie kan worden gebruikt voor een bepaald doel. In zoverre kan men zeggen dat geen sprake is van een onrechtmatige overheidsgedraging indien de burger gebruik maakt van informatie voor een doel of op een wijze die vooraf niet was te voorzien: de burger mocht dan niet erop vertrouwen dat de verkregen informatie geschikt was voor dat doel, dat wil zeggen, niet erop vertrouwen dat hij informatie met een bepaalde inhoud kreeg.5 Een andere gedachtegang komt erop neer dat, wanneer informatie wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is verstrekt, en dat andere gebruik niet vooraf kenbaar was (gemaakt) aan de overheid, weliswaar een belang is geschonden, maar niet een belang waarop de overheid rechtens bedacht had moeten zijn.6 Deze redenering is verwant aan de voornoemde, maar moet wél in de juridische sferen van het relativiteitsvereiste worden geplaatst.

Beide voornoemde denkwijzen lopen qua resultaat niet uiteen, wanneer wordt bedacht dat de maatstaf uit het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel aantoont dat de relativiteit ook hier (vergelijk hetgeen in paragraaf 6.5 is opgemerkt over persoonlijke relativiteit) is ingebakken in het onrechtmatigheidsoordeel. Praktisch maakt het dus weinig verschil voor welke benadering wordt gekozen: aansprakelijkheid ontbreekt linksom of rechtsom. In dogmatisch opzicht gaat mijn voorkeur echter uit naar een toetsingsvolgorde waarin bij de beantwoording van de onrechtmatigheidsvraag wordt vastgesteld of de informatie geschikt was voor het gebruik in het kader van het doel waarvoor de informatie feitelijk en/of juridisch werd verzameld, gevraagd en verstrekt. Daarna kan in het kader van de relativiteitsvraag worden bezien of de burger de informatie ook daadwerkelijk in het kader van dat doel heeft gebruikt. Indien de schadeposten wat betreft aard en/of ontstaanswijze niet te relateren zijn aan het oorspronkelijke doel, kan daarmee in het kader van artikel 6:163 BW worden vastgesteld dat het aan zakelijke en/of ontstaansrelativiteit ontbreekt. Het inbouwen van relativiteit, zoals Barendrecht e.a. doen, is dus in praktisch opzicht wel handig, maar verliest mijns inziens het – ten minste in theoretisch opzicht principiële – onderscheid tussen onrechtmatigheid en relativiteit uit het oog.

Om de voorgaande bespiegelingen iets concreter te maken, kan worden gewezen op het voorbeeld dat Barendrecht e.a. geven ter illustratie van hun betoog dat informatie die voldoet in het kader van het ene doel, tekort kan schieten in het kader van een ander doel: ‘Zo kan een dieptemeting van de Westerschelde met het oog op de bevaarbaarheid ervan nauwkeurig genoeg zijn, terwijl dit voor ander gebruik – de vaststelling van de diepteligging van een mosselperceel – niet geldt.’7 Dit voorbeeld slaat de spijker op zijn kop, zoals blijkt uit een – tien jaar na schrijven gewezen – arrest van het Hof Leeuwarden,8 waarop hierna wordt ingegaan.

De casus van dit arrest demonstreert, hoewel hij vanuit de beide voornoemde invalshoeken kan worden benaderd, dat de onrechtmatigheidsbenadering de voorkeur geniet boven de relativiteitsbenadering. De eerste benadering volgt het toetsingsschema uit het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel, en leidt tot de slotsom dat het Waterschap geen onjuiste informatie heeft verstrekt. De betreffende appellant heeft – in het licht van zijn vraag en het antwoord van het Waterschap – niet gerechtvaardigd erop mogen vertrouwen dat het Waterschap informatie verstrekte over de breedte van de brug in geopende toestand, opdat een (volledig afgebouwde) ark met een breedte van minder dan 7,00 meter de brug over het water zou kunnen passeren. Het Waterschap heeft juiste informatie verstrekt en niet onrechtmatig gehandeld, nu werd gevraagd naar de maximale breedte, en de brug in ongeopende toestand nu eenmaal breder is dan in geopende toestand. In de relativiteitsbenadering daarentegen ligt de nadruk op het perspectief van het Waterschap (vgl. paragraaf 6.5 in het kader van persoonlijke relativiteit). De conclusie is dan dat het Waterschap niet aansprakelijk is omdat het Waterschap niet wist of behoorde te weten dat de informatie werd ingewonnen met het oog op het (doen) bouwen van een ark en het afvaren daarvan tot aan zijn ligplaats. Het Waterschap behoefde dan ook niet bedacht te zijn op de mogelijkheid van schending van deze belangen, in de vorm van kosten van aanpassing en takeling van de woonark, door de informatieverstrekking, zodat niet aan het relativiteitsvereiste is niet voldaan. Die conclusie ligt minder voor de hand, omdat de vordering van de appellant blijkens het voorgaande reeds strandt op het ontbreken van onrechtmatigheid.

Uit dit voorbeeld blijkt tevens dat het doel van de informatieverzameling en -verstrekking kan worden gezien als een concretisering van de algemene eis van voorzienbaarheid in het kader van het relativiteitsvereiste. Hoe eerder de schade die is geleden en waarvan vergoeding wordt gevorderd, een voorzienbaar gevolg is van de normschending, hoe eerder de horde van artikel 6:163 BW zal kunnen worden genomen.9 Zoals ook in het kader van artikel 6:98 BW, is hierbij van belang hoe ver de schade is verwijderd van de schadeoorzaak, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade. Het gaat erom of de schade bij het plegen van de daad met voldoende graad van waarschijnlijkheid als gevolg te voorzien was.10 In dit verband spreekt Jansen van het kenbaarheidsvereiste (zie ook paragraaf 4.7.3).11 Hij bepleit op basis van het leerstuk van dwaling, dat is neergelegd in artikel 6:228 BW, dat voor het aannemen van aansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking vereist is dat de informatieverstrekker wist of behoorde te weten dat de onjuiste informatieverstrekking voor de betrokken derden relevant was. Volgens Jansen vloeit uit het kenbaarheidsvereiste voort dat een informatieverstrekker die weet noch behoort te weten dat de verstrekte informatie in handen van derden zal komen, respectievelijk weet noch behoort te weten van de daaruit voortvloeiende potentiële benadeling van derden, bijvoorbeeld omdat hij ervan uitgaat (en mag gaan) dat derden door de betreffende informatie niet op het verkeerde been zullen worden gezet, niet onrechtmatig handelt.12 Hartkamp & Sieburgh zien dat duidelijk anders.13 In het kader van hun bespreking van ongeschreven zorgvuldigheidsnormen die strekken tot bescherming tegen zuivere vermogensschade, meer in het bijzonder betreffende beroepsfouten, merken zij op dat het criterium dat de informatieverstrekker bekend is of behoort te zijn met de relevantie van de verstrekte informatie, de aansprakelijkheid van de informatieverstrekker te zeer beperkt:

De opvatting van Hartkamp & Sieburgh lijkt mij minder juist dan die van Jansen. Het risico van onjuiste informatieverstrekking rust met toepassing van het kenbaarheidsvereiste evenmin op de benadeelde als zonder dat vereiste. Wel ligt het op de weg van de benadeelde om aan te tonen, niet alleen dát de verstrekte informatie relevant was, maar ook op welke wijze die informatie relevant was (het doel), en dat het betrokken bestuursorgaan daarmee bekend was. Hiervan gaat inderdaad een aansprakelijkheidsbeperkend effect uit. Hartkamp & Sieburgh gaan echter eraan voorbij dat dit effect reeds besloten ligt in de benadering van de Hoge Raad, waarin de premisse is dat alleen plaats kan zijn voor aansprakelijkheid indien de belanghebbende erop heeft mogen vertrouwen dat hem inlichtingen met een bepaalde inhoud zijn gegeven. Of dat zo is, hangt mede af van hetgeen het bestuursorgaan heeft moeten begrijpen omtrent de inhoud van het gedane verzoek. Volgt daaruit niet dat de informatie in een bepaald opzicht of met een bepaald doel relevant is, dan gaat het niet aan om de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort (toch) aansprakelijk te houden voor schade als gevolg van een niet vooraf kenbare gedragsafstemming. Op de mogelijkheid daarvan behoefde het bestuursorgaan– bij gebreke van de voornoemde kenbaarheid – rechtens immers niet bedacht te zijn.14 Dat informatieverstrekking door de overheid geschiedt uit hoofde van een bijzondere zorgplicht (zie paragraaf 4.7.9) impliceert namelijk dat de mogelijkheid moet bestaan dat de actor voorafgaand aan zijn handelen beoordeelt of de handeling geoorloofd is, waarbij hij moet kunnen letten op de mogelijk door dat handelen geraakte belangen.15 Hierbij moet, zoals gezegd, worden uitgegaan van het perspectief van de overheid, zodat de gevolgen van onzorgvuldig handelen voor haar voorzienbaar moeten zijn. Indien die voorzienbaarheid van mogelijke belangenaantastingen zou mogen ontbreken, is geen sprake meer van schuldaansprakelijkheid maar van een soort risicoaansprakelijkheid. Om die reden valt niet in te zien waarom het risico van het verstrekken van onjuiste informatie, waarvan het bestuursorgaan niet wist dat (of hoe) zij relevant was, zou (moeten) rusten op de informatieverstrekker, zoals Hartkamp & Sieburgh voorstaan.