Rb. Noord-Holland, 18-12-2024, nr. 24/316

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/316

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2024 in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. L.H. Steevensz),

en

(gemachtigde: mr. A. Abd El-Rahman).

1. Deze uitspraak gaat over het besluit van verweerder om de ‘adviesnotitie Pels Rijcken over project datacenter Microsoft aan de Westlanderweg 2 in Middenmeer’ (hierna: de adviesnotitie) geheel niet openbaar te maken. In het bestreden besluit van 13 december 2023 handhaaft verweerder de afwijzing onder aanvulling van de uitzonderingsgronden en de motivering. De rechtbank beoordeelt de afwijzing aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

2. Het beroep is ongegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden besloten de adviesnotitie geheel niet openbaar te maken. In het vervolg van deze uitspraak zet de rechtbank de feiten en omstandigheden van de zaak op een rij, bespreekt de rechtbank de standpunten van de partijen en licht de rechtbank haar oordeel toe. Tot slot legt de rechtbank uit welke gevolgen dit oordeel heeft.

Op 1 juni 2023 heeft eiseres bij verweerder op grond van de Wet open overheid (Woo) een verzoek om publieke informatie gedaan. Eiseres heeft verzocht om:

‘de juridische notitie van Pels Rijcken in of omstreeks januari 2021 verstuurd aan [naam 1] , senior beleidsmedewerker, dan wel aan de provincie Noord-Holland. Naar verwachting houdt deze notitie verband met het (beroepschrift HAA 21/1030 WABO A met het zaaknummer 322477 inzake het) project Westlanderweg 2 Middenmeer, waarin Pels Rijcken ingaat op de milieuvergunningplicht en/of het bevoegd gezag voor het oprichten van een datacenter’ (hierna: het Woo-verzoek).

In het primaire besluit van 15 juni 2023 wijst verweerder het Woo-verzoek af onder verwijzing naar de uitzonderingsgrond in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Hier heeft eiseres bezwaar tegen gemaakt.

In de beslissing op het bezwaar van 13 december 2023 verklaart verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond en herroept verweerder het primaire besluit gedeeltelijk. Deze beslissing is conform het advies van de Hoor- en adviescommissie.

Tegen het bestreden besluit heeft eiseres op 22 januari 2024 beroep bij de rechtbank ingesteld en de beroepsgronden op 22 februari 2024 aangevuld. Verweerder heeft een verweerschrift overgelegd.

Verweerder heeft de adviesnotitie met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank overgelegd.

De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met mr. [naam 2] en de gemachtigde van verweerder samen met mr. [naam 4] . Namens eiseres was [naam 3] als toehoorder aanwezig.

Omvang van het geding

4. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit aangeeft dat hij in het primaire besluit ten onrechte de adviesnotitie niet op alineaniveau heeft beoordeeld. In de heroverweging in het bestreden heeft verweerder die beoordeling wel gedaan. Hier heeft eiseres geen beroepsgronden tegen aangevoerd. De beroepsgronden van eiseres richten zich ten eerste op de vraag of de adviesnotitie milieu-informatie bevat. Ten tweede richten de beroepsgronden zich tegen de twee uitzonderingsgronden die verweerder in het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd aan de afwijzing van het Woo-verzoek.

Bevat de adviesnotitie milieu-informatie?

5. De rechtbank beoordeelt eerst of de adviesnotitie milieu-informatie bevat. Het antwoord op die vraag is van belang bij de beoordeling van de twee uitzonderingsgronden die verweerder primair en subsidiair ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit.

Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de adviesnotitie geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo. De adviesnotitie beschrijft volgens verweerder de theorie wanneer een vergunningplicht ontstaat zonder dat er gegevens over de daadwerkelijke uitstoot van de datacenters worden gegeven of wordt ingegaan op de concrete situatie ter plaatse. Er is daarbij ook geen sprake van gegevens over de invloeden van emissies op het milieu.

Eiseres voert aan dat verweerder een te beperkte uitleg geeft van milieu-informatie. Burgers hebben op grond van het Verdrag van Aarhus recht op milieu-informatie zodat ze beschermd worden in hun recht op een passend milieu voor hun gezondheid en welzijn. De adviesnotitie gaat volgens eiseres onder meer over de (mogelijke) milieuvergunningplicht bij het oprichten van een datacenter. In dit kader ligt een uitleg van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) voor de hand. Ook duiding van wetgeving kan namelijk als milieu-informatie gelden.1.Daarnaast is het voor iedereen essentieel om te weten wat de uitstoot is van bedrijven, in dit geval van datacenters. Of wel of niet sprake is van een milieuvergunningplicht bepaalt of een bedrijf moet worden aangemerkt als ‘zwaar milieubedrijf’ waarvoor extra regels gelden, zoals de Best Beschikbare Technieken. Ook kunnen voorwaarden aan een vergunning worden gesteld om te voorkomen dat emissies in het milieu komen. Dit zijn geen gegevens die buiten de openbaarheid zouden moeten blijven. Verder moet iedereen weten welk bevoegd gezag aangesproken kan worden.

In artikel 2.1 van de Woo is bepaald dat milieu-informatie hetgeen is wat daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (Wm). In dat artikel is bepaald dat onder milieu-informatie wordt verstaan:

‘alle informatie, neergelegd in documenten over:

a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;

c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;

d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;

e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;’

f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.’

Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank kennisgenomen van de inhoud van de adviesnotitie.

De rechtbank overweegt dat het advies twee hoofdvragen bevat: is het oprichten van een datacenter milieuvergunning-plichtig en wie is daarbij het bevoegd gezag? Deze informatie is voor eiseres al langer bekend. Bij de beantwoording van die hoofdvragen neemt Pels Rijcken bepaalde gegevens over datacenters als uitgangspunt, bijvoorbeeld onderaan pagina 6 van de adviesnotitie. De rechtbank kan zich voorstellen dat die gegevens voortkomen uit bijvoorbeeld een vooroverleg, een milieumelding of een andere aanvraag die Microsoft heeft ingediend. Dergelijke gegevens zouden naar hun aard kunnen vallen onder de noemer milieu-informatie. Bijvoorbeeld wanneer die gegevens de daadwerkelijke (voorziene) uitstoot betreffen in bijvoorbeeld een vergunningaanvraag voor een concrete locatie. Echter gaat het in de adviesnotitie nog enkel om de hypothetische situatie waarbij de datacenters op een bepaalde manier zijn opgericht. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat de adviesnotitie geen gegevens over de (voorzienbare) concrete situatie ter plaatse bevat. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de adviesnotitie daarom geen milieu-informatie in de zin van artikel 2.1 van de Woo en artikel 19.1a van de Wm. De beroepsgronden van eiseres gericht op artikel 5.1, zevende lid, van de Woo slagen dus niet.

Artikel 5.2 van de Woo

6. Verweerder stelt primair in het bestreden besluit dat de adviesnotitie is opgesteld voor intern beraad en voor een groot deel uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. Naast (subjectieve) adviezen en persoonlijke beleidsopvattingen bevat de adviesnotitie ook feitelijke gegevens zoals wetsartikelen. Deze feitelijke gegevens zijn echter zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat die geen afzonderlijk geheel vormen van ten opzichte van de overige inhoud. Het openbaren van slechts deze wetsartikelen geeft dan alsnog de verschillende mogelijk te bewandelen juridische routes en gevolgen weer die Pels Rijcken beschrijft. De adviesnotitie bevat opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies over de vragen die verweerder heeft gesteld aan Pels Rijcken. Deze vragen gaan over het oprichten van datacenters, de gevolgen daarvan en inschattingen voor eventueel ter zake te voeren procedures. De bespreking van de juridische merites van mogelijke keuzes is ook een persoonlijke beleidsopvatting van degene die het opschrijft.2.

Persoonlijke beleidsopvattingen?

Eiseres voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat de adviesnotitie geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De adviesnotitie betreft de (mogelijke) milieuvergunningplicht en het bevoegdheidsvraagstuk voor het oprichten van een datacenter. Dit zijn vraagstukken die worden bepaald door de wet. Hierover hoeven (mogen) geen (beleids)keuzes worden gemaakt. Daarom bevat de adviesnotitie geen persoonlijke beleidsopvattingen, aldus eiseres.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat een advies van een advocaat over mogelijke procedures en de daarin in te nemen standpunten en te volgen tactieken naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. De rechtbank overweegt dat tussen partijen dan ook niet in geschil is dat de adviesnotitie is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo volgt dat persoonlijke beleidsopvattingen in documenten bestemd voor intern beraad in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

Naar het oordeel van de rechtbank bevat de adviesnotitie wel persoonlijke beleidsopvattingen van de opstellers (advocaten van Pels Rijcken), ten behoeve van intern beraad. De adviesnotitie bevat namelijk beschrijvingen, opvattingen, argumenten, aanbevelingen en conclusies van Pels Rijcken over vragen van verweerder over bestuurlijke aangelegenheden. Hiermee is voldaan aan de definitie uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Anders dan eiseres nog heeft betoogd, kon verweerder de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018 wel ten grondslag leggen aan het bestreden besluit. In die uitspraak betrof het verzochte document ook een juridisch advies van een advocaat. De Afdeling verbindt daarbij in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 geen andersluidende conclusies aan het feit dat het in die uitspraak ging om interne advisering over een wetsvoorstel, ten opzichte van andere bestuurlijke aangelegenheden.

Onderdelen met een overwegend objectief karakter?

Eiseres voert subsidiair aan dat de feiten en algemeenheden in de adviesnotitie niet dusdanig zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller dat die feiten en algemeenheden niet openbaar kunnen worden gemaakt. Tijdens de hoorzitting heeft verweerder toegelicht dat de adviesnotitie zou zien op een strategische route die verweerder volgt in de (lopende) procedures over de datacenters in Middenmeer. De conclusie van de adviesnotitie is daarbij al openbaar. De adviesnotitie kan dan ook niets anders bevatten dan een uitleg van de wet en niet zozeer van de strategisch te bewandelen routes. Verder is enige verwevenheid tussen de feitelijke gegevens en de persoonlijke beleidsopvatting van de opsteller onvoldoende voor toepassing van de uitzonderingsgrond. De gegevens moeten dusdanig verweven zijn dat het niet mogelijk is deze te openbaren, zelfs niet in een niet tot personen te herleiden vorm.

De rechtbank overweegt dat feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en in beginsel dus niet op grond van artikel 5.2 van de Woo uitgezonderd zijn van openbaarmaking. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat feitelijke gegevens zodanig met persoonlijke beleidsopvattingen verweven kunnen zijn dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Dit dient het bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van het document te bezien, maar niet per zin of zinsdeel. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden uitgezonderd van openbaarmaking op grond van artikel 5.2 van de Woo.3.

De rechtbank kan na het lezen van de adviesnotitie het vermoeden van eiseres bevestigen dat daarin onderdelen staan die een overwegend objectief karakter hebben. Dit zijn feitelijkheden zoals (uitgeschreven) wetsartikelen. De feitelijkheden zijn echter onderdeel van de algehele redenering, overweging en advisering van Pels Rijcken over de aan haar voorgelegde vraagstukken. Op die manier zijn deze onderdelen dusdanig verweven met andere onderdelen die meer expliciet de persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de adviesnotitie bevatten. Openbaarmaking van alleen de onderdelen van de adviesnotitie met (uitgeschreven) wettelijke kaders, is niet mogelijk zonder inzicht geven in de richting waarin Pels Rijcken inhoudelijk adviseert, en de onderbouwing daarvan.4.Daarom heeft verweerder in redelijkheid deze onderdelen niet als een te onderscheiden objectief onderdeel openbaar gemaakt.

Geanonimiseerd openbaar maken met het oog op goede en democratische bestuursvoering?

Eiseres voert verder aan dat de adviesnotitie in niet tot personen herleidbare vorm openbaar dient te worden gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. Het is in het algemeen belang om te weten of sprake is van een milieuvergunningplicht en/of wie het bevoegd gezag is bij het oprichten van een datacenter. De discussie hierover moet plaatsvinden in de openbaarheid, aldus eiseres.

Uit artikel 5.2, tweede lid, van de Woo volgt dat verweerder met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot personen herleidbare vorm. De beslissing om dit te doen komt toe aan verweerder, die ervoor gekozen heeft geen informatie te verstrekken omdat dit het intern beraad onevenredig zou schaden.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden de adviesnotitie niet openbaar gemaakt met het oog op een goede en democratische bestuursvoering. De formele positie van verweerder over de vragen of sprake is van een milieuvergunningplicht en/of wie het bevoegd gezag is bij het oprichten van een datacenter kan via de geëigende wegen naar buiten komen, bijvoorbeeld in de besluitvorming. De adviesnotitie is niet bedoeld om onderdeel uit te maken van het openbaar debat, maar om in de voorfase daarover intern advies te geven. Over de motivering dat het openbaar maken van de adviesnotitie (in niet tot personen herleidbare vorm) onevenredig schadelijk is voor het intern debat, verwijst de rechtbank naar het navolgende.

Formele bestuurlijke besluitvorming

Eiseres voert verder aan dat de adviesnotitie een document is ter formele bestuurlijke besluitvorming. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft volgens haar betrekking op alle besluiten die de bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak.5.De term ‘besluit’ heeft dus eerder een bestuurlijke betekenis dan een juridische betekenis (in de zin van artikel 1:3 van de Awb). De adviesnotitie is opgesteld ter voorbereiding van de verlening van de vergunning voor het project Westlanderweg 2 in Middenmeer. Het gaat namelijk over wie het bevoegd gezag is en of er in die situatie sprake is van een milieuvergunningplicht. Verweerder heeft niet onderbouwd waarom met het openbaar maken van de adviesnotitie het intern beraad onevenredig wordt geschaad.

In artikel 5.2, derde lid, van de Woo is bepaald dat het bestuursorgaan informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt uit documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Dit doet het bestuursorgaan in een niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een document opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. De adviesnotitie schept verschillende hypothetische situaties en beoordeelt de in die situaties te volgen procedures en mogelijke uitdagingen. Het is dus geen document dat onderdeel uitmaakt van een concreet besluit of een concrete (beleids-)beslissing van verweerder. Reeds om die reden faalt de beroepsgrond.

Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het openbaar maken van de adviesnotitie de vertrouwelijkheid van het intern beraad tussen verweerder en zijn advocaat zou ondermijnen. Daarmee zou het kunnen voeren van intern beraad onevenredig worden geschaad. De beroepsgrond zou ook inhoudelijk dus ook niet slagen.

Artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo

11. Verweerder stelt subsidiair in het bestreden besluit dat het belang bij het openbaar maken van de adviesnotitie in dit geval niet opweegt tegen het belang bij het goed functioneren van de provincie. Omdat uit het voorgaande volgt dat verweerder reeds op grond van artikel 5.2 van de Woo openbaarmaking van het stuk geheel mocht afwijzen, behoeft deze weigeringsgrond geen nadere bespreking.

12. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt, het bestreden besluit in stand blijft en verweerder niet wordt veroordeeld in de proceskosten.

Het beroep is ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van mr. I.A. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2024.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.