38.2 Totstandkoming: grote ego’s

Zowel de Gemeentewet als de Awb hebben een groot ego. Zij zijn wet in formele zin, maar misschien net even belangrijker dan andere wetten in formele zin. Dat blijkt uit de parlementaire geschiedenis van beide wetten. Zo stelt de regering in de Memorie van Toelichting van de Gemeentewet: ‘Het feit dat de gemeentewet formeel niet van hogere rangorde is dan andere formele wetten, neemt niet weg dat zij materieel voor de bijzondere wetgever richtinggevend is’. Hoewel, zo meent de regering terecht, door een lex specialis in beginsel kan worden afgeweken van de Gemeentewet, zou dat alleen in uiterste noodzaak en gemotiveerd moeten gebeuren. De Gemeentewet is immers een kaderwet, waarin de algemene structuur van het gemeentelijke bestel is neergelegd.1 In de Gemeentewet wordt dit richtinggevende karakter tot uiting gebracht in artikel 115, waarin is bepaald dat andere wetten niet van de Gemeentewet afwijken, dan wanneer dat bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van een daarmee te dienen openbaar belang.

Ook de Memorie van Toelichting van de Awb gaat in op de verhouding tot andere formele wetten. De Awb bevat diverse soorten algemeen geldende regels. Zo zijn er regels die algemeen moeten gelden en waarop de Awb geen uitzonderingen formuleert. Dan kan de bijzondere wet formeel gezien weliswaar van de Awb afwijken, maar dat is eigenlijk niet de bedoeling. De wetgever zal dat dan uitdrukkelijk moeten motiveren. Er zijn ook regels die beschouwd worden als de voor de normale gevallen beste regelingen; dan maakt de Awb afwijking expliciet mogelijk. En er zijn regels die gelden als een restbepaling, in geval de bijzondere regelgeving geen voorziening heeft getroffen.2 In ieder geval geldt dat de Awb in beginsel alle delen van het bestuursrecht wil normeren.

Kort gezegd komt het erop neer dat beide wetten zogeheten algemene wetten of structuurwetten zijn.3 Kortmann stelt en beantwoordt de vraag: ‘Waarom zijn deze wetten algemene wetten? Zij zijn het, althans delen ervan zijn het, omdat zij geraamtes, hoofdstructuren inhouden voor grote delen van het recht en (daarmee) vaak dicht liggen tegen algemene rechtsprincipes (…).’4 Algemene wetten, ook wel structuurwetten, zijn daarmee richtinggevend voor andere wetten in een rechtsgebied. In beginsel houden deze bijzondere wetten zich aan de definities en structuren die de algemene wet geeft.

Kortmann meent overigens ook dat grote delen van de Awb niet algemeen zijn, omdat zij te weinig tekenen van algemene rechtsbeginselen tonen. Hij noemt als voorbeeld de bepalingen over subsidie, die technisch-juridisch en niet algemeen zijn.5 Hetzelfde zal gelden voor technische bepalingen in de Gemeentewet, zoals over de administratie en de controle en over de details van de gemeentelijke belastingen. Toch nemen Awb en Gemeentewet een bijzondere positie in, nu andere formele wetten zich zouden moeten voegen naar de Gemeentewet en de Awb. Formeel kan dat echter niet verzekerd worden, omdat zij nu eenmaal dezelfde positie als andere wetten in formele zin hebben. Artikel 115 Gemeentewet heeft, zo bezien, juridisch geen betekenis.