2.5 Beantwoording van de onderzoeksvraag

In dit hoofdstuk beantwoord ik de eerste onderzoeksvraag: ‘Wat zijn de kaderstellende factoren voor het rechtvaardig kunnen vergaren en delen van fiscale toezichtgegevens?’

Voorafgaand aan het delen van fiscale gegevens gaat immers een proces van informatiegaring vooraf, namelijk dat van de Belastingdienst zelf. Vanuit de perceptie dat het houden van toezicht gericht is op het handhaven (dan wel uitvoeren), is dit functioneel gerelateerd aan de sfeer waarbinnen het toezicht plaatsvindt. Het uitoefenen van een bevoegdheid tot gegevensuitvraag, staat wat dat betreft in verhouding tot het doel.

Bij het delen van gegevens mag het doel waarvoor die bevoegdheid is verleend niet uit het oog worden verloren. Dit is de zogenoemde bedreiging van de eigenlijke functie of, volgens de internationale terminologie, ‘function creep’. De bevoegdhe den van toezichthouders kunnen immers verschillen: zij zijn namelijk afhankelijk van de taak van de betreffende toezichthouder. Het (mogelijk) oneigenlijk gebruik van bevoegdheden kan van invloed zijn op de effectiviteit van het eigen toezicht: het kan leiden tot verminderd vertrouwen in de overheid hetgeen negatieve invloed heeft op de compliance. Het delen van toezichtgegevens met andere toezichthouders kan dan ook niet los worden gezien van het eigen proces van informatiegaring.

Het rechtvaardig delen van gegevens moet plaatsvinden binnen het geheel van kaderstellende factoren, te weten:

Het rechtvaardig delen van toezichtgegevens is ook een proces van zorgvuldige belangenafweging die moet plaatsvinden binnen het juridische kader van de wettelijke taak (‘maatschappelijk belang’) en de fundamentele rechten van burgers en bedrijven (‘persoonlijke domein’). Tezamen met waarborgen van een adequate rechtsbescherming en strikte doelbinding moet dit leiden tot een rechtvaardige invulling van de bevoegdheden. Het rechtvaardig delen van toezichtgegevens moet aansluiten op het proces van informatiegaring door de afzonderlijke toezichthouders: zij zullen over wettelijke bevoegdheden moeten beschikken om die gegevens te kunnen vergaren.

De algemene toezichtsbevoegdheden worden wettelijk bepaald door de Awb. Toezichthouders kunnen over specifieke bevoegdheden beschikken op grond van bijzondere wet- en regelgeving. Een ver(der)strekkende bevoegdheid tot het inmengen in het persoonlijke domein, moet gerechtvaardigd worden door een specifieke wettelijke taak (kaderstellende factor één) met een zeer zwaarwegend collectief belang (kaderstellende factor twee).

De Belastingdienst heeft bijzondere wettelijke bevoegdheden voor het toezicht op het uitvoeren van de fiscale wet- en regelgeving. Die bevoegdheden vloeien voort uit wettelijke verplichtingen voor burgers en bedrijven ten dienste van de belastingheffing. Bij de totstandkoming van de Awb heeft de politiek er bewust voor gekozen deze fiscale bevoegdheden te onderscheiden van de algemene bevoegdheden van andere toezichthouders (kaderstellende factor drie). De informatie die de Belastingdienst met die bevoegdheden verkrijgt, moet volgens de doelbinding in beginsel beperkt blijven tot die eigen maatschappelijke rol. Slechts wanneer daartoe een wettelijke verplichting bestaat kan die doelbinding doorbroken worden. De Belastingdienst heeft zich bovendien vanuit zijn neutrale positie te distantiëren van moraliteit. Als waarborg voor de noodzakelijke transparantie bij het uitvoeren van de belastingwet heeft de Belastingdienst een (strikt geformuleerde) wettelijke geheimhoudingsplicht ten aanzien van alle informatie die hij in het kader van zijn taakuitoefening verkrijgt.

Deze elementen vormen de hoeksteen van de medewerking voor het vergaren van fiscale toezichtgegevens. Het gebruik van gegevens is dan ook beperkt tot het fiscale domein. Bij het aanwenden van die gegevens voor andere doelen – waartoe de Belastingdienst een wettelijke verplichting heeft en al dan niet te verenigen zijn met het oorspronkelijk fiscale doel – moet volgens de doelbinding zelfstandig een belangenafweging plaatsvinden (kaderstellende factor vier). Met het verstrekken van gegevens doet de Belastingdienst een concessie aan zijn eigen neutrale positie en/of geheimhoudingsplicht. Dit kan van invloed zijn op de ‘openheid’ van de burgers en bedrijven gegevens en inlichtingen te verstrekken en raakt daarmee de effectiviteit van de uitvoering van de eigen taak (kaderstellende factor vijf). Dat de belangen juist worden gewogen vraagt om een rechtsingang van de betreffende burgers en bedrijven; zij zullen dat moeten kunnen controleren. (kaderstellende factor zes). Dat vereist transparantie over het delen van toezichtgegevens. Alleen bij een (minimaal) gelijkwaardig ander maatschappelijk belang zou het, na een zorgvuldige belangenafweging gerechtvaardigd zijn die gegevens, met een ontheffing van de geheimhoudingsplicht, aan anderen te verstrekken (kaderstellende factor zeven). Een normenkader omtrent het bepalen van de belangen is daarvoor onontbeerlijk.

Aan de andere kant zal het zelfstandig kunnen verkrijgen van gegevens door die andere toezichthouder in het kader van zijn toezicht, het rechtvaardig gebruik van die gegevens bepalen. Het eerbiedigen van de fundamentele beginselen tegenover de onder toezicht gestelden – het gaat immers om hun gegevens die aan de Belastingdienst beschikbaar zijn gesteld voor die doeleinden en gepaard is gegaan met een inmenging op het persoonlijke domein – geldt immers als voorwaarde voor het rechtvaardig gebruik van gegevens. Het wettelijk kader moet hiervoor de mogelijkheid geven en de belangenafweging de noodzakelijkheid tot inmenging in het persoonlijke domein.

Daarnaast heeft de toezichthouder volgens het zorgvuldigheidsbeginsel de plicht om binnen dat kader zelfstandig de individuele belangen af te wegen tegen het maatschappelijke belang. Ook hier dient een adequate rechtsbescherming ter waarborging van een juiste belangenafweging.

Wanneer de Belastingdienst mede uitvoering wil geven aan het rijksbrede toezicht, zou dat moeten passen binnen zijn wettelijke taak. Ook moeten de bevoegdheden van de Belastingdienst tot het verkrijgen en verstrekken van gegevens daarmee overeenkomen. Bij het verstrekken van gegevens zal dit gepaard gaan met een verandering van doel van de gegevens: het karakter van de (fiscale) gegevens zal zich vanwege het andere belang als het ware aanpassen aan die handhavingssfeer waarin de gegevens hun functionaliteit krijgen (zie figuur 2). Het doel waarvoor de gegevens zijn verstrekt, belastingheffing, vervaagt. De bewaartermijn overigens ook: geldt voor de ontvangende toezichthouder de termijn waarop de Belastingdienst de gegevens heeft vergaard of vangt de bewaartermijn aan op het moment waarop de toezichthouder erover kan beschikken? Een onbeantwoorde vraag die het belang onderstreept om bij het delen van gegevens het eerste moment van vergaren in beeld te houden. Het labelen van gegevens qua doel krijgt dan zijn betekenis.

Bij een geharmoniseerde taak – waarbij de Belastingdienst naast het uitvoeren van de belastingwet tevens andere wettelijke taken vervult – en daarop afgestemde (toezichts)bevoegdheden ontvangt, zou bij de eerste gegevensuitvraag, een eenmalige en gelijkwaardige belangenafweging kunnen volstaan. De gegevens zijn immers met gemeenschappelijke bevoegdheden voor beide taken afzonderlijk te verkrijgen. Deze zogenaamde gezamenlijke toezichtgegevens kunnen zonder nadere belangenafweging geïntegreerd worden in het rijksbrede toezicht. De gegevens die daarentegen alleen te verkrijgen zijn met eigen (unieke) bevoegdheden, zijn in beginsel gebonden aan dat exclusieve doel. Bij afwijkende taken – en daarop afgestemde bevoegdheden voor medewerking – kan daarentegen wel sprake zijn van functionele equivalentie: een (af)weging van belangen zal dan moeten plaatsvinden. Een tussenvariant. Deze drie varianten geven de algemene mogelijkheid tot het rechtvaardig delen van gegevens.

De Belastingdienst kan voor zijn taakuitoefening gegevens verkrijgen met toepassing van de AWR. In beginsel vallen al deze gegevens binnen de fiscale geheimhoudingsplicht. De rechtmatigheid van het delen van gegevens wordt bepaald door de ontheffingsmogelijkheden (ex art. 67 AWR) en de rechtvaardigheid door het handelen binnen de genoemde kaderstellende factoren. De mate waarin de afzonderlijke belangen worden gewogen bij het verstrekken van gegevens, is niet nader bepaald dan dat het noodzakelijk moet zijn voor de taakuitoefening van die ander. Geconcludeerd kan worden dat het delen van gegevens in elk geval afhankelijk is van de handhavingssfeer en de wettelijke taak waarbinnen die wordt uitgevoerd.

Bij het ‘passeren’ van de grens voor geheimhouding gaan de gegevens (mede) deel uitmaken van een andere sfeer waarvoor een eigen balans geldt van belangen tot medewerking (van de betreffende burgers en bedrijven) en verplichte medewerking. En dat terwijl de verzameling van fiscale gegevens verkregen is ten behoeve van vier handhavingssegmenten binnen de waarborg van de fiscale toepassing en strikte geheimhouding. Bij het delen van de gegevens wordt beide losgelaten.

Het kader voor het rechtvaardig delen van fiscale gegevens is afhankelijk van de taken en bevoegdheden van de Belastingdienst en de betreffende toezichthouder. Het zal gepaard moeten gaan met een aanvullende belangenafweging. De taken en bevoegdheden van de andere toezichthouder, met de handhavingssfeer, zijn van significant belang voor de weging.

Het delen van die gegevens kan alleen indien en voorzover een maatschappelijke noodzaak daartoe bestaat die ‘zwaarder weegt’ dan de fundamentele rechten van belanghebbenden en de fiscale geheimhoudingsplicht. Hiervoor is een nieuwe belangenafweging met eigen waarborgen noodzakelijk. En vanuit rechtsbescherming kan dit – ter toetsing van de zorgvuldigheid in zowel het opvragen als verstrekken – niet anders dan op een transparante wijze plaatsvinden.

Dit leidt tot de vraag naar de mogelijkheden tot het harmoniseren – in de zin van met elkaar in overeenstemming laten zijn – van de (fiscale) bevoegdheden en de invloed daarvan op het rechtvaardig delen van gegevens met andere toezichthouders. Dit is het tweede deel van de probleemstelling. Het tweede deel bevat de vier onderzoeksvragen:

Met het beantwoorden van deze onderzoeksvragen kom ik in het laatste hoofdstuk tot de beantwoording van het tweede deel van mijn probleemstelling. Die luidt: Op welke wijze kan het harmoniseren van de mogelijkheden waarmee de toezichthou ders hun gegevens vergaren, leiden tot een rechtvaardige integratie van gegevens van de Belastingdienst in het rijksbrede toezicht? (hoofdstuk 7).