HvJ EU, 20-06-2024, nr. C-540/22

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 56 en 57 VWEU.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds SN en andere werknemers die onderdaan zijn van een derde land en die door een Slowaakse vennootschap ter beschikking zijn gesteld van een Nederlandse vennootschap, en anderzijds de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) (hierna: ‘Staatssecretaris’) over de verplichting voor deze werknemers om een Nederlandse verblijfsvergunning te verkrijgen en de voorwaarden voor het verlenen van een dergelijke vergunning.

Verzoekers in het hoofdgeding zijn Oekraïense staatsburgers die beschikken over een door de Slowaakse autoriteiten afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning die geldig is tot en met 21 november 2020. Zij zijn werkzaam voor ROBI spol s.r.o. (hierna: ‘ROBI’), een vennootschap naar Slowaaks recht, die hen ter beschikking heeft gesteld van Ivens NV, een vennootschap naar Nederlands recht, om een opdracht uit te voeren in de haven van Rotterdam (Nederland).

Te dien einde heeft ROBI op 4 december 2019 de aard van de werkzaamheden waarvoor deze verzoekers werden gedetacheerd en de duur van die werkzaamheden, die aanvankelijk waren gepland van 6 december 2019 tot en met 4 maart 2020, gemeld aan de bevoegde Nederlandse autoriteiten. Bij kennisgeving van 28 februari 2020 heeft ROBI deze autoriteiten laten weten dat de werkzaamheden werden verlengd tot en met 31 december 2021.

Aangezien de verwachte duur van deze werkzaamheden de duur overschreed van het recht van verkeer van 90 dagen binnen een periode van 180 dagen dat geldt voor vreemdelingen die in het bezit zijn van een door een lidstaat op grond van artikel 21, lid 1, SUO afgegeven verblijfstitel, heeft ROBI de Nederlandse autoriteiten op 6 maart 2020 namens en voor rekening van elk van de verzoekers in het hoofdgeding verzocht om afgifte van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Voor de behandeling van elk van deze aanvragen zijn leges betaald voor een bedrag van 290 of 320 EUR, afhankelijk van de individuele situatie van deze verzoekers.

De IND heeft de aangevraagde verblijfsvergunningen namens de Staatssecretaris afgegeven. De geldigheidsduur ervan was echter beperkt tot de geldigheidsduur van de Slowaakse tijdelijke verblijfsvergunningen die aan verzoekers in het hoofdgeding waren afgegeven, en was dus korter dan de duur van de werkzaamheden waarvoor zij in Nederland ter beschikking zouden worden gesteld.

Op een door de verwijzende rechter niet nader gepreciseerde datum hebben verzoekers in het hoofdgeding bezwaar ingediend tegen elk van de besluiten waarbij hun een verblijfsvergunning is verleend. Daarbij hebben zij vraagtekens gezet bij de verplichting om een verblijfsvergunning voor grensoverschrijdende dienstverlening te verkrijgen, de geldigheidsduur van de afgegeven verblijfsvergunningen en de voor de behandeling van die vergunningsaanvragen verschuldigde leges.

Nadat de ambtelijke hoorcommissie van de IND de bezwaren op 16 maart 2021 had onderzocht, heeft de Staatssecretaris deze bij besluiten van 7 april 2021 ongegrond verklaard.

Op 7 mei 2021 heeft ROBI bij de Nederlandse autoriteiten namens en voor rekening van bepaalde verzoekers in het hoofdgeding nieuwe verblijfsvergunningen aangevraagd, ter ondersteuning waarvan zij heeft aangevoerd dat de Slowaakse autoriteiten aan hen nieuwe verblijfsvergunningen hadden verleend, die tot en met 31 maart 2022 geldig waren.

De IND heeft deze aanvragen namens de Staatssecretaris ingewilligd en heeft aan de betrokken verzoekers verblijfsvergunningen afgegeven die geldig waren tot op de datum van beëindiging van de werkzaamheden die door ROBI aan de Nederlandse autoriteiten was meegedeeld, te weten 31 december 2021.

Verder heeft ROBI op 20 mei 2022 voor een aantal van die verzoekers wederom aanvragen voor verblijfsvergunningen ingediend om hen voor andere werkzaamheden in Nederland in te zetten.

Parallel daaraan hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten van 7 april 2021 wegens schending van de artikelen 56 en 57 VWEU.

Voor die rechter betwisten verzoekers in het hoofdgeding dat werknemers die onderdaan zijn van een derde land (hierna: ‘derdelander-werknemers’) en in dienst zijn van een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter, in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening moeten beschikken over zowel een verblijfsvergunning voor die lidstaat als een verblijfsvergunning voor de lidstaat van de dienstverrichting wanneer de in artikel 21, lid 1, SUO bedoelde periode van 90 dagen is verstreken. Zij betogen dat een dergelijke verplichting overlapt met de procedure van kennisgeving vooraf die voor grensoverschrijdende dienstverlening geldt. Het feit dat de duur van de verblijfsvergunningen die hun door de Nederlandse autoriteiten zijn afgegeven beperkt is tot de geldigheidsduur van hun Slowaakse verblijfsvergunningen en tot maximaal twee jaar, vormt volgens hen een ongerechtvaardigde beperking van de door de artikelen 56 en 57 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting. Ten slotte stellen zij dat het bedrag van de leges waaraan de aanvragen voor een verblijfsvergunning in Nederland zijn onderworpen, niet in overeenstemming is met het Unierecht, aangezien het hoger is dan het bedrag dat Unieburgers moeten betalen voor de afgifte van bewijzen van rechtmatig verblijf. De Staatssecretaris betwist alle argumenten van verzoekers in het hoofdgeding.

In deze context benadrukt de verwijzende rechter dat de Europese Commissie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk (C-168/04, EU:C:2006:595, punten 31 en 32), heeft betoogd dat in het kader van de vrije dienstverrichting iedere dienstverrichter aan zijn werknemers het ‘afgeleide recht’ overdraagt om voor de duur van de dienstverrichting een verblijfsvergunning te verkrijgen, dat de beslissing omtrent het verblijfsrecht louter formeel is en dat dit recht automatisch zou moeten worden toegekend. In die zaak heeft het Hof geoordeeld dat de Republiek Oostenrijk de krachtens artikel 49 EG, thans artikel 56 VWEU, op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Bijgevolg vraagt de verwijzende rechter zich af of het in de artikelen 56 en 57 VWEU neergelegde recht op vrije dienstverrichting niet tevens een ‘afgeleid verblijfsrecht’ doet ontstaan voor werknemers die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening ter beschikking worden gesteld.

In elk geval wenst de verwijzende rechter te vernemen of de uit artikel 56 VWEU voortvloeiende verplichting tot het wegnemen van alle beperkingen van het vrij verrichten van diensten zich ertegen verzet dat het bezit van een individuele verblijfsvergunning kan worden verlangd voor de terbeschikkingstelling in een lidstaat van derdelander-werknemers die in dienst zijn van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter wanneer, zoals in casu, de nationale regeling reeds bepaalt dat voor de terbeschikkingstelling van derdelander-werknemers door een in een andere lidstaat gevestigde werkgever een kennisgeving moet worden gedaan, die dezelfde informatie bevat als die welke voor het verlenen van een verblijfsvergunning in de ontvangende lidstaat is vereist. Het feit dat een verblijfsvergunning pas na het verstrijken van een periode van 90 dagen vereist is, neemt immers niet weg dat een dergelijk vereiste kan worden gelijkgesteld met een voorafgaande vergunning, welke procedure een beperking van het vrij verrichten van diensten kan vormen.

Voor het geval dat een dergelijke verblijfsvergunning kan worden vereist, vraagt de verwijzende rechter zich ten slotte af of, ten eerste, de geldigheidsduur van die vergunning door de Nederlandse wettelijke regeling kan worden beperkt tot de geldigheidsduur van de arbeids- en verblijfsvergunning voor de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd, met een maximum van twee jaar, en ten tweede, aan de aanvrager van een dergelijke verblijfsvergunning betaling kan worden opgelegd van leges waarvan het bedrag vijfmaal zo hoog is als dat van de leges die verschuldigd zijn voor de afgifte van een bewijs van rechtmatig verblijf aan een Unieburger.

Daarom heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het in de artikelen 56 en 57 VWEU neergelegde recht op vrije dienstverrichting aldus moet worden uitgelegd dat aan derdelander-werknemers die in een lidstaat ter beschikking zijn gesteld door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter, automatisch een ‘afgeleid verblijfsrecht’ moet worden toegekend.

In dit verband blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter het begrip ‘afgeleid verblijfsrecht’ gebruikt onder verwijzing naar een verblijfsrecht van ter beschikking gestelde derdelander-werknemers dat zou voortvloeien uit de uitoefening door hun werkgever van zijn recht op het vrij verrichten van diensten en waarvan de Commissie het bestaan heeft aangevoerd in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk (C-168/04, EU:C:2006:595).

Hoewel het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming is toegewezen, heeft het Hof in dat arrest het bestaan van een dergelijk verblijfsrecht niet erkend. Om te oordelen dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen op grond van het recht op het vrij verrichten van diensten niet was nagekomen, heeft het Hof immers volgens zijn gebruikelijke benadering vastgesteld dat, ten eerste, bepaalde aspecten van de betrokken regeling het vrij verrichten van diensten beperkten en, ten tweede, deze beperkingen verder gingen dan noodzakelijk was voor de verwezenlijking van de door die lidstaat aangevoerde doelstellingen van algemeen belang.

Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft benadrukt, verwijst het begrip ‘afgeleid verblijfsrecht’ meer in het algemeen naar de rechtspraak van het Hof inzake burgerschap waarin is geoordeeld dat derdelanders die familielid zijn van een Unieburger en in de lidstaat waarvan deze burger de nationaliteit bezit, niet in aanmerking komen voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van richtlijn 2004/38, in bepaalde gevallen niettemin een ‘afgeleid recht’ kunnen ontlenen aan artikel 21, lid 1, VWEU (zie in die zin arresten van 5 juni 2018, Coman e.a., C-673/16, EU:C:2018:385, punt 23, en 12 juli 2018, Banger, C-89/17, EU:C:2018:570, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Er zij evenwel aan herinnerd dat een dergelijke oplossing berust op de overweging dat de Unieburger bij gebreke van een afgeleid verblijfsrecht voor die derdelander ervan zou worden weerhouden de lidstaat van zijn nationaliteit te verlaten om zijn recht uit te oefenen om krachtens artikel 21, lid 1, VWEU in een andere lidstaat te verblijven, omdat hij niet de zekerheid heeft dat hij het gezinsleven dat hij tijdens een daadwerkelijk verblijf in het gastland met deze derdelander heeft opgebouwd of bestendigd, in zijn lidstaat van oorsprong kan voortzetten (zie in die zin arrest van 12 juli 2018, Banger, C-89/17, EU:C:2018:570, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieruit volgt dat het afgeleide verblijfsrecht in de zin van die rechtspraak is gebaseerd op het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht van een natuurlijke persoon, die burger van de Unie is, om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geldt dit recht niet voor ondernemingen, die zich kunnen beroepen op de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten, zoals respectievelijk neergelegd in de artikelen 49 en 56 VWEU.

Bovendien zijn, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie in essentie heeft uiteengezet, de betrekkingen tussen familieleden in de eerste graad of tussen personen die soortgelijke betrekkingen hebben ontwikkeld of geconsolideerd, die allen het door artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrecht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven genieten, niet vergelijkbaar met de betrekkingen tussen een onderneming en haar werknemers. Bijgevolg kan uit de in punt 51 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak niet worden afgeleid, zelfs niet naar analogie, dat in een situatie als die in het hoofdgeding aan elke derdelander-werknemer die door een onderneming naar een andere lidstaat wordt uitgezonden om daar namens haar diensten te verrichten, automatisch een verblijfsrecht in die lidstaat moet worden toegekend voor de duur van die dienstverrichting.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 56 en 57 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat aan derdelander-werknemers die in een lidstaat ter beschikking zijn gesteld door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter, niet automatisch een ‘afgeleid verblijfsrecht’ moet worden toegekend, noch in de lidstaat waar zij in dienstverband zijn, noch in de lidstaat waar zij ter beschikking worden gesteld.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die bepaalt dat wanneer een in een andere lidstaat gevestigde onderneming gedurende meer dan drie maanden diensten verricht in eerstgenoemde lidstaat, deze onderneming niet alleen verplicht is om de autoriteiten van eerstgenoemde lidstaat in kennis te stellen van de dienstverrichting, maar ook om een verblijfsvergunning te verkrijgen voor elke derdelander-werknemer die zij voornemens is naar die lidstaat te detacheren.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, de uitoefening door een in een lidstaat gevestigde werkgever van zijn recht op het vrij verrichten van diensten geen eigen recht op verblijf op het grondgebied van een andere lidstaat doet ontstaan voor derdelander-werknemers die de werkgever daartoe naar die lidstaat detacheert. Bijgevolg moet bij het onderzoek van deze tweede vraag uitsluitend rekening worden gehouden met de gevolgen die een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan hebben voor het recht van deze werkgever om vrij diensten te verrichten.

In zijn vraag heeft de verwijzende rechter niet alleen verwezen naar de verplichting voor de dienstverrichter om voor elke werknemer die hij ter beschikking wil stellen een verblijfsvergunning aan te vragen, maar ook naar een verplichting voor de betrokken onderneming tot kennisgeving van de dienstverrichting. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt evenwel dat de twijfels van de verwijzende rechter betrekking hebben op de vraag of niet deze laatste verplichting als zodanig, maar wel de verplichting om een verblijfsvergunning te verkrijgen verenigbaar is met artikel 56 VWEU voor zover deze bovenop de verplichting tot kennisgeving van de dienstverrichting komt.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de door de artikelen 56 en 57 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting, net als de andere vrijheden van verkeer, slechts van toepassing is op gebieden die niet uitputtend zijn geharmoniseerd (zie in die zin arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden, moet dus eerst worden onderzocht of een regeling als die waarop de verwijzende rechter in zijn vraag doelt, valt onder een gebied dat uitputtend is geharmoniseerd, of althans onder een aspect van een gebied dat het voorwerp van een dergelijke harmonisatie is geweest.

In casu heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling betrekking op het verblijfsrecht van derdelander-werknemers die rechtmatig in dienstverband zijn in een lidstaat, maar naar een andere lidstaat zijn gedetacheerd om aldaar diensten te verrichten. Voor zover deze regeling is gericht op werknemers die op het grondgebied van een andere lidstaat ter beschikking zijn gesteld, kan zij dus vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 96/71 en richtlijn 2006/123 en, voor zover zij betrekking heeft op het verblijfsrecht van onderdanen van derde landen, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1030/2002, richtlijn 2003/109 en de SUO.

Wat ten eerste richtlijn 96/71 betreft, deze kan weliswaar van toepassing zijn op gedetacheerde derdelander-werknemers, maar het blijft een feit dat zij volgens overweging 20 ervan de nationale wetgevingen met betrekking tot de voorwaarden inzake toelating, verblijf en toegang tot de arbeidsmarkt van derdelander-werknemers onverlet laat.

Wat ten tweede richtlijn 2006/123 betreft, staat vast dat wanneer een dienst binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, de betrokken nationale maatregel niet hoeft te worden getoetst aan artikel 56 VWEU (zie in die zin arrest van 21 december 2023, AUTOTECHNICA FLEET SERVICES, C-278/22, EU:C:2023:1026, punt 55). Uit artikel 17, punt 9, van deze richtlijn volgt echter dat zij niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die zich in het kader van een dienstverrichting naar een andere lidstaat begeven.

Ten derde heeft verordening nr. 1030/2002 weliswaar een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen ingevoerd, maar uit de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder a), ervan blijkt dat de aldus door een lidstaat afgegeven titels slechts op het grondgebied van deze lidstaat gelden.

Ten vierde vermeldt artikel 3, lid 2, onder e), van richtlijn 2003/109 eveneens uitdrukkelijk dat deze richtlijn niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die in een lidstaat verblijven uitsluitend om redenen van tijdelijke aard, bijvoorbeeld als gedetacheerd werknemer van een dienstverlener in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening.

Ten vijfde en ten slotte is in artikel 21, lid 1, SUO bepaald dat vreemdelingen die houder zijn van een geldige, door een van de lidstaten afgegeven verblijfstitel, zich gedurende een periode van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen op grond van deze titel en van een geldig reisdocument vrij kunnen verplaatsen op het grondgebied van de overige lidstaten, voor zover zij voldoen aan de in artikel 6, lid 1, onder a), c) en e), van de Schengengrenscode bedoelde voorwaarden voor binnenkomst, en niet vermeld zijn op de nationale signaleringslijst van de betrokken lidstaat. Verblijven van meer dan 90 dagen binnen een periode van 180 dagen blijven daarentegen onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten vallen (zie in die zin arrest van 7 maart 2017, X en X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, punten 44 en 51).

Hieruit volgt dat de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen op het grondgebied van een lidstaat in het kader van een detachering door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichtende onderneming, behoren tot een gebied dat niet op het niveau van het Unierecht is geharmoniseerd, zodat een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden getoetst aan artikel 56 VWEU (zie naar analogie arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C-168/04, EU:C:2006:595, punten 59 en 60).

Krachtens artikel 56 VWEU zijn beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Als dergelijke beperkingen moeten met name worden beschouwd nationale regelingen die aanvullende administratieve of economische lasten meebrengen of ertoe leiden dat het moeilijker wordt om diensten te verrichten tussen lidstaten dan binnen een en dezelfde lidstaat (zie in die zin arrest van 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, C-591/17, EU:C:2019:504, punten 135 en 136 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en die uit dien hoofde de activiteiten van dienstverrichters die zijn gevestigd in andere lidstaten waar zij hun diensten rechtmatig verrichten, minder aantrekkelijk kunnen maken.

Daarentegen houdt het recht op het vrij verrichten van diensten overeenkomstig artikel 57 VWEU voor de dienstverrichter het recht in om zijn werkzaamheden met het oog op het verrichten van zijn dienst tijdelijk uit te oefenen in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke deze staat aan zijn eigen onderdanen oplegt. Bijgevolg vallen maatregelen die het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van diensten binnen een en dezelfde lidstaat gelijkelijk raken en die enkel tot gevolg hebben dat de kosten van de betrokken dienst stijgen, ongeacht welke dienstverrichter deze verricht, in beginsel niet onder het begrip beperking (zie in die zin arrest van 18 juni 2019, Oostenrijk/Duitsland, C-591/17, EU:C:2019:504, punt 137 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om het nuttig effect van artikel 56 VWEU niet teniet te doen, kan de wettelijke regeling van een lidstaat die van toepassing is op in die lidstaat gevestigde dienstverrichters, evenwel niet onverkort worden toegepast op grensoverschrijdende activiteiten (zie in die zin arresten van 17 december 1981, Webb, 279/80, EU:C:1981:314, punt 16; 25 juli 1991, Säger, C-76/90, EU:C:1991:331, punt 13, en 24 januari 2002, Portugaia Construções, C-164/99, EU:C:2002:40, punt 17).

Bijgevolg moeten als beperkingen van het vrij verrichten van diensten binnen de Unie worden beschouwd maatregelen die van invloed zijn op de verrichting van diensten op het grondgebied van een lidstaat en die, hoewel zij zonder onderscheid van toepassing zijn, geen rekening houden met de vereisten waaraan de werkzaamheden van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verrichten, reeds in die staat moeten voldoen, en die de werkzaamheden van deze dienstverrichters op dat grondgebied bijgevolg kunnen verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.

In casu moet de betrokken regeling, die van invloed is op het verrichten van diensten op het nationale grondgebied, worden geacht zonder onderscheid van toepassing te zijn, aangezien zij zowel de in een andere lidstaat als de op het nationale grondgebied gevestigde dienstverrichters verplicht ervoor te zorgen dat de derdelander-werknemers die zij in dienst hebben, over een verblijfsvergunning beschikken.

Dit neemt niet weg dat wanneer de duur van de diensten van ondernemingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd meer dan drie maanden bedraagt, deze ondernemingen volgens deze regeling aanvullende formaliteiten moeten vervullen naast die welke de lidstaat van vestiging hun krachtens richtlijn 2009/52 oplegt om voor de uitoefening van hun werkzaamheden onderdanen van derde landen in dienst te nemen.

Aangezien een dergelijke regeling dus tot gevolg heeft dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen een en dezelfde lidstaat, moet zij worden geacht een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van de artikelen 56 VWEU en 57 VWEU in te voeren, zelfs al moeten op het nationale grondgebied gevestigde dienstverrichters ook een verblijfsvergunning aanvragen om derdelander-werknemers met het oog op het verrichten van soortgelijke diensten op dat grondgebied in dienst te nemen.

Volgens vaste rechtspraak kan een nationale regeling die zonder onderscheid van toepassing is, ondanks de daaruit voortvloeiende beperking van het vrij verrichten van diensten, gerechtvaardigd zijn indien zij een dwingend vereiste van algemeen belang nastreeft (zie in die zin arrest van 24 januari 2002, Portugaia Construções, C-164/99, EU:C:2002:40, punt 19).

Een dergelijke rechtvaardiging kan evenwel enkel worden aanvaard indien, ten eerste, het belang dat de betrokken regeling beoogt te beschermen niet reeds wordt gewaarborgd door de regels die voor de dienstverrichter gelden in de lidstaat waar hij is gevestigd (arresten van 11 september 2014, Essent Energie Productie, C-91/13, EU:C:2014:2206, punt 48; 10 maart 2016, Safe Interenvíos, C-235/14, EU:C:2016:154, punt 100, en 14 november 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche e.a., C-18/17, EU:C:2018:904, punt 46).

Ten tweede moet deze regeling, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, geschikt zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen, wat inhoudt dat zij die verwezenlijking daadwerkelijk coherent en systematisch nastreeft (arrest van 14 november 2018, Memoria en Dall'Antonia, C-342/17, EU:C:2018:906, punt 52) en niet verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C-168/04, EU:C:2006:595, punt 37).

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de Nederlandse regering vier rechtvaardigingsgronden heeft aangevoerd, namelijk, ten eerste, de noodzaak om de toegang tot de nationale arbeidsmarkt te beschermen, ten tweede, de noodzaak om na te gaan of een dienstverrichter die is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst wordt verricht, de vrijheid van dienstverrichting niet gebruikt voor een ander doel dan het verrichten van die dienst, ten derde, de eerbiediging van het recht op rechtszekerheid van de ter beschikking gestelde werknemers, voor zover de afgifte van een verblijfsdocument hen in staat zou stellen te bewijzen dat zij niet illegaal verblijven op het grondgebied van de lidstaat waar zij ter beschikking zijn gesteld, en ten vierde, de noodzaak om na te gaan of de gedetacheerde werknemer geen bedreiging voor de openbare orde vormt.

Wat in de eerste plaats de bescherming van de toegang tot de nationale arbeidsmarkt betreft, vormt het voorkomen van verstoringen van de arbeidsmarkt beslist een dwingende reden van algemeen belang (zie in die zin arrest van 14 november 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche e.a., C-18/17, EU:C:2018:904, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), voor zover dit streven tot uitdrukking komt ten aanzien van onderdanen van derde landen en niet ten aanzien van werknemers van de lidstaten, die overeenkomstig artikel 45, lid 3, onder c), VWEU het recht genieten om, behoudens de uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen, in een andere lidstaat te verblijven om daar een beroep uit te oefenen.

Er moet evenwel op worden gewezen dat een nationale wettelijke regeling die niet alleen van toepassing is ten aanzien van onderdanen van derde landen die tijdelijk worden gedetacheerd om in het kader van de plaatsing of terbeschikkingstelling van werknemers de hun toevertrouwde taken uit te oefenen onder toezicht en gezag van een in de ontvangende lidstaat gevestigde onderneming, maar ook, zoals in het hoofdgeding, ten aanzien van onderdanen van derde landen die door de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichtende onderneming ter beschikking zijn gesteld om onder haar toezicht en gezag een andere dienstverrichting dan het uitlenen van arbeidskrachten uit te voeren, hoe dan ook niet kan worden geacht een dergelijke doelstelling coherent na te streven.

De werknemers die betrokken zijn bij de plaatsing of de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten zijn immers actief op de arbeidsmarkt van de lidstaat waar zij te dien einde gedetacheerd zijn, terwijl werknemers die gedetacheerd worden om onder toezicht en gezag van hun werkgever een andere dienst te verrichten dan het uitlenen van arbeidskrachten, geen aanspraak maken op toegang tot die markt, aangezien de taken die zij verrichten onder toezicht en gezag van hun werkgever worden uitgevoerd en zij na voltooiing van hun opdracht naar hun land van oorsprong of verblijf terugkeren (zie in die zin arrest van 14 november 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche e.a., C-18/17, EU:C:2018:904, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In die omstandigheden kan de in punt 73 van het onderhavige arrest vastgestelde beperking van de vrijheid van dienstverrichting niet worden gerechtvaardigd door de dwingende reden van algemeen belang die erin bestaat verstoringen op de arbeidsmarkt te voorkomen.

Wat in de tweede plaats de noodzaak betreft om na te gaan of ondernemingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat dan die waar zij hun diensten verrichten, de vrijheid van dienstverrichting niet voor een ander doel dan de betrokken dienstverrichting gebruiken, heeft het Hof reeds erkend dat een lidstaat kan nagaan of dergelijke ondernemingen de vrijheid van dienstverrichting niet voor een ander doel dan de betrokken dienst gebruiken, bijvoorbeeld om hun personeel te laten overkomen om werknemers werk te verschaffen of ter beschikking te stellen (arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C-168/04, EU:C:2006:595, punt 56), terwijl het vrije verkeer van werknemers, zoals gewaarborgd door artikel 45 VWEU, uitsluitend van toepassing is op werknemers van de lidstaten.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling vereist echter reeds dat de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters de nationale autoriteiten in kennis stellen van de dienstverrichting en, zoals blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, van de identiteit van de werknemers die zij willen detacheren, alsmede van de aard en de duur van de activiteit. Een dergelijk vereiste, dat zo nodig kan worden uitgebreid met de verplichting om andere informatie te verstrekken voor zover deze overeenkomstig artikel 9, lid 1, van richtlijn 2014/67 gerechtvaardigd en evenredig is, biedt die autoriteiten reeds op een minder restrictieve en even doeltreffende wijze als een verblijfsvergunningsplicht garanties inzake het rechtmatig karakter van de aanwezigheid op hun grondgebied van de werknemers die er gedetacheerd zijn en, bijgevolg, van de uitoefening door de betrokken ondernemingen van hun recht op het vrij verrichten van diensten (zie naar analogie arresten van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C-168/04, EU:C:2006:595, punt 52, en 14 november 2018, Danieli & C. Officine Meccaniche e.a., C-18/17, EU:C:2018:904, punt 50).

Bijgevolg kan de in punt 73 van het onderhavige arrest vastgestelde beperking van de vrijheid van dienstverrichting evenmin worden gerechtvaardigd door de dwingende reden van algemeen belang die erin bestaat na te gaan of ondernemingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat dan die waar zij hun dienst verrichten, het vrij verrichten van diensten niet voor een ander doel dan het verrichten van die dienst gebruiken.

Wat in de derde plaats het waarborgen van de rechtszekerheid van ter beschikking gestelde werknemers betreft door hen in staat te stellen gemakkelijker te bewijzen dat zij legaal zijn gedetacheerd naar de lidstaat waar de dienst wordt verricht en er bijgevolg rechtmatig verblijven, moet worden aanvaard dat een dergelijke doelstelling een dwingende reden van algemeen belang vormt (zie in die zin arrest van 19 januari 2006, Commissie/Duitsland, C-244/04, EU:C:2006:49, punten 47–49).

Wat de evenredigheid van een dergelijke maatregel betreft, zij er voorts op gewezen dat, ten eerste, de verplichting voor dienstverrichters die zijn gevestigd in een andere lidstaat dan die waar zij hun diensten verrichten om een verblijfsvergunning aan te vragen voor elke derdelander-werknemer die zij voornemens zijn te detacheren, zodat deze werknemers feitelijk over een beveiligd document beschikken, een maatregel vormt die geschikt is om de doelstellingen van verbetering van de rechtszekerheid van de gedetacheerde werknemers te verwezenlijken. Deze vergunning, die overeenkomstig artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1030/2002 moet worden opgesteld op basis van het uniforme model waarin deze verordening voorziet en van de aanvullende technische specificaties die volgens de in deze verordening bedoelde procedure worden vastgesteld, garandeert immers dat de overheid het recht van verblijf op het nationale grondgebied van een meerderjarige vreemdeling erkent en bewijst dat de gedetacheerde werknemers in de ontvangende lidstaat verblijfsrecht genieten.

Het is juist dat deze werknemers in beginsel reeds beschikken over een gecombineerde vergunning in de zin van richtlijn 2011/98, die is afgegeven op basis van het uniforme model van verordening nr. 1030/2002 en die overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die richtlijn gegevens bevat in verband met de vergunning tot het verrichten van arbeid waarover zij beschikken in de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd. Bij gebreke daarvan beschikken zij over een voor andere doeleinden dan werk verstrekte verblijfstitel, zoals bepaald in artikel 7, lid 1, van die richtlijn, die is afgegeven overeenkomstig verordening nr. 1030/2002 en waarin is vermeld dat zij mogen werken in de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd. Uit artikel 2 van deze verordening volgt dat de documenten die worden afgegeven op basis van het uniforme model waarin die verordening voorziet, voldoen aan hogere normen ter voorkoming van vervalsing en namaak.

Aangezien in artikel 3, lid 2, onder c), van richtlijn 2011/98 uitdrukkelijk is bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die zijn gedetacheerd, voor de duur van hun detachering, en het in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1030/2002 heet dat verblijfsvergunningen die overeenkomstig deze verordening zijn afgegeven, alleen geldig zijn op het grondgebied van de lidstaat die ze heeft afgegeven, kan andere lidstaten echter niet worden verweten dat zij van gedetacheerde derdelander-werknemers verlangen dat zij een door hun eigen diensten afgegeven beveiligd document verkrijgen. Overigens betekent de omstandigheid dat een derdelander-werknemer in een lidstaat over een verblijfsvergunning en een vergunning voor het verrichten van arbeid beschikt, niet noodzakelijkerwijs dat deze werknemer in een andere lidstaat mag verblijven, ook al is hij daar met het oog op het verrichten van diensten gedetacheerd, aangezien deze laatste lidstaat de detachering afhankelijk kan stellen van de naleving van bepaalde vereisten, mits aan de in de punten 74 tot en met 76 van het onderhavige arrest uiteengezette voorwaarden is voldaan.

Ten tweede lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet verder te gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 85 van het onderhavige arrest vastgestelde doelstelling. Volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter wordt in deze regeling immers enkel verlangd dat dienstverrichters, met het oog op het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor derdelander-werknemers die zij langer dan drie maanden willen detacheren, de bevoegde autoriteiten vooraf in kennis hebben gesteld van de betrokken dienstverrichting en hun de verblijfsvergunningen hebben meegedeeld waarover deze werknemers beschikken in de lidstaat waar zij zijn gevestigd, samen met hun arbeidsovereenkomst.

De verplichting tot voorafgaande kennisgeving van de dienstverrichting maakt deel uit van de verplichtingen waarvan een lidstaat de naleving kan eisen wanneer een dienstverrichter zijn recht op het vrij verrichten van diensten wil uitoefenen, terwijl de verplichting tot mededeling van de verblijfsvergunningen en arbeidsovereenkomsten van gedetacheerde werknemers noodzakelijk is om na te gaan of de betrokken werknemers kunnen worden geacht legaal te zijn gedetacheerd en als zodanig aan de betrokken dienstverrichting deel te nemen.

Het Hof heeft met name reeds geoordeeld dat een lidstaat kan verlangen dat in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters hem in kennis stellen van de diensten die zij op zijn grondgebied willen verrichten en dat zij hem daarbij de documenten verstrekken die nodig zijn om na te gaan of de werknemers die zij bij die gelegenheid ter beschikking willen stellen, zich in de lidstaat waar zij door deze onderneming worden tewerkgesteld in een reguliere situatie bevinden, met name wat betreft de voorschriften inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid (zie in die zin arrest van 19 januari 2006, Commissie/Duitsland, C-244/04, EU:C:2006:49, punten 40 en 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg kan een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, worden gerechtvaardigd door het doel de rechtszekerheid van ter beschikking gestelde werknemers te verbeteren en de administratieve controles te vergemakkelijken, en moet zij, gelet op de door de verwijzende rechter beschreven voorwaarden voor de afgifte van verblijfsvergunningen, als evenredig worden beschouwd.

Wat in de vierde plaats de rechtvaardiging betreft die is ontleend aan de noodzaak om na te gaan of de betrokken werknemer geen bedreiging voor de openbare orde vormt, kan meteen al worden opgemerkt dat artikel 52, lid 1, VWEU, waaraan artikel 62 VWEU refereert, de bescherming van de openbare orde uitdrukkelijk vermeldt als grond die een beperking van de vrijheid van dienstverrichting kan rechtvaardigen.

Volgens vaste rechtspraak kunnen gronden van openbare orde slechts aan een persoon worden tegengeworpen in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel maatschappelijk belang en mogen zij bovendien niet voor zuiver economische doeleinden worden aangevoerd (zie naar analogie arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C-78/21, EU:C:2023:137, punt 62).

Dit neemt niet weg dat het voor de lidstaten mogelijk moet zijn om een dergelijke controle uit te voeren. Bijgevolg moet de noodzaak om na te gaan of de betrokken werknemer geen bedreiging voor de openbare orde vormt, worden geacht een beperking van het vrij verrichten van diensten te kunnen rechtvaardigen.

Wat de vraag betreft of een maatregel die erin bestaat in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen te verplichten een verblijfsvergunning aan te vragen — en te verkrijgen — voor elke derdelander-werknemer die zij in de ontvangende lidstaat willen detacheren met het oog op een dienstverrichting van meer dan drie maanden, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden vastgesteld dat een dergelijke verplichting geschikt lijkt om dat doel te bereiken, en bovendien niet kan worden geacht verder te gaan dan daartoe noodzakelijk is, voor zover zij ertoe leidt dat het verblijf alleen wordt geweigerd aan personen die een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen (zie in die zin arresten van 21 januari 2010, Commissie/Duitsland, C-546/07, EU:C:2010:25, punt 49, en 14 februari 2019, Milivojević, C-630/17, EU:C:2019:123, punt 67).

Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het eventuele bestaan van soortgelijke vereisten in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd, noch door de in het arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk (C-168/04, EU:C:2006:595, punt 66), benadrukte mogelijkheid om op basis van de informatie die in het kader van de kennisgevingsprocedure is verkregen, te controleren of er geen bedreiging voor de openbare orde is.

Hoewel de lidstaat van vestiging van de onderneming die derdelander-werknemers wil detacheren, bij de toekenning van een verblijfsvergunning aan deze werknemers reeds kan hebben gecontroleerd of er geen risico van aantasting van de openbare orde bestaat, kan de beoordeling van de bedreiging die een persoon mogelijkerwijs voor de openbare orde vormt, van land tot land en van het ene tot het andere tijdstip verschillen (zie in die zin arrest van 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 34). Dat een dergelijke controle al is uitgevoerd, maakt het voor de lidstaat waar de diensten moeten worden verricht, dus niet irrelevant om na te gaan of het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied geen risico op aantasting van zijn eigen openbare orde meebrengt, ook al vindt een dergelijke controle overeenkomstig artikel 21, lid 1, SUO pas na een termijn van drie maanden plaats.

In het arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk (C-168/04, EU:C:2006:595, punt 66), heeft het Hof geoordeeld dat de bescherming van de openbare orde geen regel kan rechtvaardigen die elke mogelijkheid uitsluit om de situatie van gedetacheerde derdelander-werknemers die de ontvangende lidstaat illegaal binnenkomen, te regulariseren, aangezien de bevoegde nationale autoriteiten aan de hand van de gegevens die in het kader van de aan de detachering voorafgaande kennisgeving worden verstrekt reeds per geval nog vóór een derdelander-werknemer wiens detachering wordt overwogen het nationale grondgebied binnenkomt, de nodige maatregelen kunnen nemen indien zou blijken dat hij een bedreiging vormt voor de openbare orde en de openbare veiligheid.

In dat arrest heeft het Hof evenwel niet geoordeeld dat het vereiste dat de gedetacheerde werknemer over een door de ontvangende lidstaat afgegeven verblijfsvergunning beschikt, op zich in strijd is met het Unierecht. Aangezien een dergelijk vereiste een lidstaat de mogelijkheid kan bieden informatie te verzamelen of te verifiëren die hij in het kader van de kennisgevingsprocedure niet zou kunnen verzamelen of verifiëren, behoudt het immers een specifiek belang in het licht van de doelstelling om bedreigingen van de openbare orde te voorkomen, waarop met name verschillende positieve verplichtingen ten laste van de overheid rusten die kunnen voortvloeien uit de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde rechten.

Anders dan bij de kennisgevingsprocedure, die berust op een controle op basis van ontvangen of reeds bewaarde informatie, kan bij de procedure voor een verblijfsvergunning, voor zover de betrokkene daarbij fysiek ten kantore van een bevoegde autoriteit moet verschijnen, met name diens identiteit grondig worden geverifieerd, hetgeen in de strijd tegen bedreigingen van de openbare orde van bijzonder belang is.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de doelstelling van bescherming van de openbare orde kan rechtvaardigen dat een lidstaat van in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters die derdelander-werknemers willen detacheren, verlangt dat zij na een verblijfsperiode van drie maanden in eerstbedoelde lidstaat voor elk van deze werknemers een verblijfsvergunning verkrijgen, en dat deze lidstaat bij die gelegenheid de afgifte van een dergelijke vergunning afhankelijk stelt van de controle dat de betrokkene geen bedreiging vormt voor de openbare orde en de openbare veiligheid, voor zover de daartoe verrichte controles niet betrouwbaar konden worden verricht op basis van de gegevens die deze lidstaat tijdens de kennisgevingsprocedure verlangt of redelijkerwijs had kunnen verlangen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan een in een andere lidstaat gevestigde onderneming die in eerstbedoelde lidstaat diensten verricht voor een duur van meer dan drie maanden, verplicht is om in de ontvangende lidstaat een verblijfsvergunning te verkrijgen voor elke derdelander-werknemer die zij aldaar wil detacheren, waarbij die vergunning slechts wordt afgegeven indien zij vooraf kennis heeft gegeven van de dienstverrichting waarvoor die werknemers moeten worden gedetacheerd en zij de verblijfsvergunningen waarover deze werknemers beschikken in de lidstaat waar zij is gevestigd, evenals hun arbeidsovereenkomsten, overlegt aan de overheden van de ontvangende lidstaat.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 juni 2024.