3.3 Terugblik: het geldende schadevergoedingsrecht en behoeften van gedupeerden

Binnen het geldende schadevergoedingsrecht is het voor een doorsnee burger niet altijd makkelijk om of duidelijk hoe vergoeding te claimen voor schade die door de overheid werd gefaciliteerd. Vanwege de strenge eisen is het ingewikkeld om succesvol beroep te doen op onrechtmatig overheidshandelen krachtens 6:162 BW. Verder is de rechtsmachtverdeling binnen het schadevergoedingsrecht voor een gemiddelde burger moeilijk te doorgronden. Hoewel schade veroorzaakt door rechtmatig overheidsoptreden via nadeelcompensatie en planschade kan worden vergoed, kennen zij vaste uitgangspunten zoals het normaal maatschappelijk risico en voorzienbaarheid waardoor de burger in het proces van schadevergoeding drempels tegenkomt en in een doolhof kan belanden. Daarmee biedt de figuur van nadeelcompensatie, ondanks diens focus op het evenredig verdelen van openbare lasten, niet altijd soelaas in de praktijk van de door de overheid rechtmatig aangerichte schade.

Mijn onderzoek richt zich bovendien op projecten waarbij (meerdere) publieke en private actoren betrokken zijn bij besluitvorming en uitvoering en dus ook (zijdelings) bij het ontstaan van de schade. In die gevallen wordt de juridische situatie alleen nog maar lastiger. Doordat de overheid veelal een secundaire rol speelt bij het ontstaan van schade kan het ingewikkelder zijn om causaliteit aan te tonen of om te weten bij welke rechter een burger kan aankloppen met een schadeclaim. Het is voor burgers derhalve niet zo makkelijk om van de overheid een juridisch verplichte vergoeding te krijgen als deze schade heeft gefaciliteerd.

Coulancebetalingen van overheidswege bieden aanknopingspunten om burgers op een meer toegankelijke wijze met hun (gefaciliteerde) schade te helpen. De Nederlandse overheid hanteert al in bepaalde gevallen een ruimhartige vorm van schadevergoeding, de zogenaamde onverplichte tegemoetkoming. Veelal worden zulke tegemoetkomingen van overheidswege gegeven vanuit solidariteit, hoewel ook andere politiek-economische redenen een rol kunnen spelen. Binnen de figuur van de onverplichte tegemoetkoming kan de overheid de complexiteit van de aan te spreken publieke of private partij voorkomen, en ook in andere opzichten regels opstellen om ruimhartiger en vanuit het oogpunt van de burger minder (juridisch) complex schadevergoeding te verstrekken. Bij projecten waar de overheid omwille van het algemeen belang schade faciliteert voor een groep burgers lijkt het redelijk om van diezelfde overheid te verwachten dat zij de lasten voor de samenleving enigszins gelijk verdeelt. Daarbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat alle betalingen van overheidswege uiteindelijk ten laste van de schatkist komen, dus dat een al te vrijgevige houding niet mag worden verwacht.

Onder de noemer ‘moet pech weg?’ wordt gesproken over de mate waarin (maatschappelijke) risico’s en bijbehorende schade ten behoeve van de overheid en daarmee de belastingbetaler zouden moeten komen.1 Aangezien het geldende schadevergoedingsrecht niet vrijgevig is, lijkt het de tendens om niet alle pech te willen minimaliseren. Het (kabinets-)standpunt is ‘eenieder draagt zijn eigen schade’;2 het schadevergoedingsrecht is erop geënt om de overheidsaansprakelijkheid (voor zover redelijk) in te perken. Dat is verklaarbaar gezien de gelimiteerde staatskas, maar heeft gevolgen voor de wijze waarop binnen het schadevergoedingsrecht naar een claimende burger wordt gekeken. Blijkbaar veronderstelt de overheid dat de burger vooral uit is op een maximale vergoeding als schade is ontstaan, maar dat lijkt niet altijd een accurate inschatting gezien de behoeften van gedupeerden.

Figuur 3.1 Behoeften en verwachtingen van gedupeerden tijdens schadeafhandeling blijkens bestaande literatuur.

Uit een overzicht van diverse literatuur heb ik drie kernbehoeften van gedupeerden aangewezen, zoals weergegeven in figuur 3.1. Een eerste stap is dat gedupeerden erkenning en vergoeding van het hen aangedane leed wordt geboden. Als de overheid een rol heeft gespeeld in het faciliteren van de schade, zullen burgers verwachten dat zij hun positie erkent door verantwoordelijkheid te nemen en hen te beschermen door een rol te spelen in de schadeafhandeling. Ook als de overheid niet direct bij de schade betrokken was, kan de overheid erkenning bieden door sympathie en solidariteit vanuit de maatschappij te vertegenwoordigen. Erkenning kan tevens worden geboden doordat excuses worden gemaakt, maar aangezien deze mogelijkerwijs resulteren in aansprakelijkheid, zal de overheid huiverig zijn om deze stap te nemen. Een financiële vergoeding kan een andere manier zijn om gedupeerden erkenning te bieden, hoewel geld zelden voldoende is om aan de immateriële behoeften van gedupeerden te voldoen.

Ten tweede heeft de wijze waarop met gedupeerde burgers wordt omgegaan tijdens het proces van schadeafhandeling, de ervaren rechtvaardigheid, een groot effect op de tevredenheid en het vertrouwen van die burgers. Gedupeerden hebben behoefte aan participatiemogelijkheden zodat zij hun kant van het verhaal kunnen laten horen. Daarnaast wensen zij met respect behandeld te worden; aangezien de schade hen is overkomen onder toeziend oog van de overheid, zullen zij aandacht voor hun positie verwachten en een relatief simpele procedure met voldoende begeleiding, duidelijke en gerichte communicatie, een centraal schadeloket, en een soepele, met de burger meedenkende aanpak bij schadevaststelling, die tevens erkenning biedt van het hen aangedane leed. Verder stellen veel gedupeerden het op prijs als zij terecht kunnen bij een neutrale beslisser, zoals onpartijdige schadedeskundigen of een rechter.

Ook hebben gedupeerden behoefte aan informatie, waaronder duidelijke uitleg en verantwoording – de overheid moet open omgaan met informatie over de schade, risico’s en de overwegingen waarop het schadebeleid is gebaseerd – en aan zingeving, een coherent verhaal waardoor mensen kunnen plaatsen wat er is gebeurd. Zo kunnen gedupeerden bovendien worden gerustgesteld dat de schade niet nogmaals (voor hen of anderen) op zal treden. Tot slot zullen gedupeerden niet onnodig lang in onzekerheid moeten worden gelaten, maar dient de overheid voortvarend maatregelen te nemen zodat het ‘schadehoofdstuk’ zo snel als redelijk mogelijk voor hen kan worden afgesloten.

Er zijn spanningen tussen de verschillende behoeften van gedupeerden en het geldende schadevergoedingsrecht en diens uitgangspunten. Als zuinig met de staatskas moet worden omgegaan, betekent dit dat overheidsaansprakelijkheid waar mogelijk moet worden ingeperkt en de overheid zich terughoudend op moet stellen na gefaciliteerde schade. Dat betekent bijvoorbeeld dat de overheid niet snel excuses maakt of zich verantwoordelijk opstelt richting gedupeerden, of al te open is over risico’s en haar rol daarin uit vrees voor aansprakelijkheid; en dat zij terughoudend is bij het bepalen van financiële compensatie en niet al te veel kosten wil maken door proactieve begeleiding of adviserende bijstand te bieden. Bovendien kunnen behoeften onderling botsen: zo kan het bieden van participatiemogelijkheden een proces vertragen waardoor afsluiting langer duurt.

In het volgende hoofdstuk integreer ik de lessen uit dit hoofdstuk over behoeften van gedupeerden tijdens schadeafhandeling met inzichten uit hoofdstuk 2 over betrouwbaar overheidsbeleid, aan de hand van de besproken kernelementen uit de literatuur. Via deze integratie creëer ik een model van principes en instrumenten die de overheid kan inzetten om tot vertrouwenwekkend schadebeleid te komen. Aan de hand van dit kader kan worden onderzocht in hoeverre de principes en instrumenten worden ingezet in de cases en of zij daar lijken te resulteren in vertrouwensherstel. Werkte wat in de literatuur wordt beschreven ook in de praktijk van de Noord/Zuidlijn, Schiphol en Groningen?