Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/7.2.1.0:7.2.1.0 Introductie

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/7.2.1.0

7.2.1.0 Introductie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Wat bij een gesprek1 over ambtelijke bijstand het eerste opvalt, is dat het begrip ‘ambtelijke bijstand’ meestal te breed wordt geïnterpreteerd. Niet alleen de betrokken raadsleden en ambtenaren, maar ook griffiers, wethouders, gemeentesecretarissen en burgemeesters zien al snel alle contacten tussen ambtenaren en leden van de gemeenteraad als ‘ambtelijke bijstand’. In lang niet alle gevallen is dan echter sprake van ambtelijke bijstand in de zin van artikel 33 van de Gemeentewet.

Met name het (informele) contact tussen ambtenaren en raadsleden wordt vaak in één adem genoemd met het verlenen van ambtelijke bijstand aan raadsleden. En dit wordt dan vaak weer verward met het recht op inlichtingen vanuit het college van burgemeester en wethouders voor raadsleden, zoals geregeld in het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet.2

Zeker dat laatste is een wijdverbreid misverstand. De inlichtingenplicht uit het tweede lid van artikel 169 van de Gemeentewet3 en het inlichtingenrecht uit het derde lid van hetzelfde artikel hebben een geheel andere betekenis dan het recht op ambtelijke bijstand, zoals vastgelegd in het eerste lid van artikel 33 van de Gemeentewet.4

Het grootste verschil is dat artikel 169 handelt over het verstrekken van inlichtingen en niet meer dan dat, terwijl artikel 33 spreekt van het daadwerkelijk verlenen van bijstand. Een vraag van een raadslid om hulp bij het formuleren van een motie of amendement valt dus per definitie niet onder de werking van artikel 169, maar ook uitgebreide informatie over een onderwerp dat niet rechtstreeks te herleiden is tot bestaand of voorgenomen gemeentelijk beleid en die gevraagd wordt om daarmee te komen tot een initiatiefvoorstel zal eerder onder de ‘ambtelijke bijstand’ vallen dan onder het inlichtingenrecht.

De inlichtingen, die onder de werking van het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet vallen, zijn niet te vergelijken met de inlichtingen, die iedere burger kan verkrijgen door een beroep te doen op artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur.5 Dit is voor raadsleden niet toereikend, aldus Van Haaren-Dresens:

‘de informatie zou niet altijd gegeven kunnen worden vanwege de in art. 10 en 11 Wob opgenomen beperkingen. Dit is onbevredigend, omdat een raadslid de op hem rustende publieke plicht en verantwoordelijkheid alleen kan waarmaken indien hij toegang heeft tot alle relevante informatie. Anders dan een burger kan hem geheimhouding worden opgelegd met betrekking tot verstrekte informatie, zodat in de gevallen van art. 10 Wob de informatie niet zonder meer hoeft te worden geweigerd aan raadsleden.’6

Een tweede opvallend verschil, dat vaak door de colleges van burgemeester en wethouders over het hoofd gezien – of bewust genegeerd – wordt, is dat de Gemeentewet voorschrijft7 dat informatie die in het kader van artikel 169 van de Gemeentewet wordt verstrekt, in alle gevallen aan alle raadsleden ter kennis moet worden gebracht, ongeacht wie erom gevraagd heeft.

Dat is overigens niet het geval als een raadslid ‘ondershands’ om informatie heeft gevraagd en deze ook als zodanig heeft gekregen. Deze laatste zinsnede kan voor verwarring zorgen. Deze komt voort uit de memorie van toelichting van de wijziging van de Gemeentewet, die in 1992 in werking is getreden en waarin het actieve inlichtingenrecht wordt geïntroduceerd.

De minister introduceert daar het ‘ondershandse verzoek’ om informatie, maar legt daar tegelijkertijd een forse beperking aan op:

‘Overigens behoeven burgemeester en wethouders informatie, waarom een raadslid ondershands verzoekt, niet aan de andere raadsleden te verstrekken. De verplichting hiertoe bestaat pas wanneer een raadslid na een weigering van burgemeester en wethouders hem ondershands bepaalde informatie te verstrekken, daarom verzoekt met gebruikmaking van het wettelijk recht op inlichtingen.’8

Dus alleen als het verzoek ondershands aan het college is gericht én het college bereid is om hieraan te voldoen, is het college niet verplicht de gevraagde informatie te delen met alle andere raadsleden. Een raadslid heeft echter geen recht op ondershandse informatie, maar kan bij weigering slechts een beroep doen op het inlichtingenrecht uit het derde lid van artikel 169 van de Gemeentewet, waarna de informatie aan alle leden van de raad moet worden verstrekt.

Overigens kan een weigering van het college van burgemeester en wethouders om inlichtingen te verschaffen na een beroep op artikel 169 van de Gemeentewet niet bij de rechter worden afgedwongen.

‘Een geschil over de toepassing van de informatieverplichting moet op politiek niveau worden uitgevochten. (...) de mogelijkheid van beroep op de bestuursrechter tegen de weigering inlichtingen te verstrekken, [is] in artikel 8.1 van de Algemene wet bestuursrecht nadrukkelijk uitgesloten.’9

Het verstrekken van ondershandse informatie aan individuele raadsleden, zonder de rest van de raad over de uitkomsten te informeren, is dus in strijd met de ‘geest’ van de Gemeentewet. Een ruim dertig jaar oude memorie van toelichting noemt wel de mogelijkheid om buiten de in de Gemeentewet genoemde rechten en plichten van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders informatie te verstrekken aan individuele raadsleden, die niet per se gedeeld hoeft te worden, maar de afweging om dit al dan niet te doen, is een politieke. Feitelijk past dit niet in de structuur van de Gemeentewet, aangezien hier juist bij diverse wetswijzigingen op rij het verstrekken van informatie aan de raad nadrukkelijk toegankelijk werd gemaakt voor alle raadsleden, ongeacht hun (politieke) band met het college van burgemeester en wethouders.

In een grotere gemeente (150.000 inwoners) staat een ambtenaar kort voor zijn pensioen. Hij heeft een lange en onberispelijke staat van dienst in het sociaal domein van deze gemeente. Sinds jaar en dag is het gebruikelijk dat ambtenaren vrijuit praten met raadsleden, maar sinds de dualisering – zo stelt deze ambtenaar – lijkt dit minder op prijs gesteld te worden. Begin 2015 geeft de ambtenaar naar eer en geweten antwoord op een vraag van een raadslid. Kort daarop krijgt hij een officiële brief van het college van burgemeester en wethouders. ‘U hebt op individuele basis gecommuniceerd met een raadslid’, schrijft het college. ‘Bovendien heeft u het raadslid een antwoord gegeven dat niet correspondeert met het beleid dat de gemeente voert. U hebt daarbij geen oog gehad voor de politieke gevoeligheid van deze kwestie en de consequenties die uw antwoord zouden kunnen hebben. Iets dat wij gezien uw positie en ervaring wel van u mogen verwachten. Wij zijn van mening dat u zich met uw handelen niet loyaal en betrouwbaar hebt opgesteld naar de gemeentelijke organisatie. (...) Een en ander leidt ons tot de conclusie dat u zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim (...) Wij zijn thans voornemens u (...) disciplinair te straffen met een nader te bepalen formele maatregel.’

Aan de andere kant is het verstrekken van ondershandse informatie aan raadsleden in nagenoeg alle gemeenten gemeengoed en vereist de dagelijkse praktijk dat raadsleden ook buiten ingewikkelde procedures om informatieve, niet politiek geduide informatie kunnen krijgen. De vraag is dan alleen of de afweging en het besluit om al dan niet af te wijken van de voorschriften uit de Gemeentewet overgelaten moet worden aan de individuele gemeenteambtenaren.

In een column in Binnenlands Bestuur besteedt ook Elzinga aandacht aan het vraagstuk van de ondershandse vragen:

‘Belangrijk is (...) de vraag of schriftelijke vragen die in het kader van de artikelen 169 en 180 Gemeentewet worden gesteld aan college of burgemeester ook kunnen worden onderscheiden in ‘onderhandse’ en ‘niet onderhandse’ schriftelijke vragen. In de toelichting bij de Gemeentewet van 1992 werd dat onderscheid gemaakt en dat is een voortdurende bron van verwarring. Ook in de praktijk – zoals bijvoorbeeld in de gemeente Westland – wordt dat onderscheid soms aangehouden. Daarbij maakt het vragende raadslid dan zelf uit of er (1) sprake is van een ‘onderhandse’ vraag of (2) van een vraag, waarbij een beroep wordt gedaan op de antwoordplicht van college en burgemeester, zoals neergelegd in de Gemeentewet. In geval 1 zou het dan niet nodig zijn om de antwoorden ook aan andere raadsleden te verstrekken, terwijl in geval 2 hiertoe een plicht bestaat. In feite betekent dit dat het individuele raadslid beslist over de vraag of de verstrekte informatie wel of niet behoort te worden gecollectiveerd.

Een dergelijke redenering voert tot een situatie die de wetgever onmogelijk kan hebben beoogd. De tekst van de Gemeentewet biedt hiervoor ook geen enkel aanknopingspunt. Het gevolg zou zijn dat de kenbaarheid van informatie voor andere raadsleden en derden – door de wetgever erg belangrijk gevonden – door individuele raadsleden zou kunnen worden ondermijnd. Immers zij ondervinden geen enkele belemmering als ze al hun schriftelijke vragen bestempelen als onderhands. En dan zou daaraan bijna een recht kunnen worden ontleend om de informatie voor zichzelf te houden en zou een hindernis kunnen ontstaan voor degene die het antwoord heeft gegeven om dit aan anderen kenbaar te maken. Er is dus reden om aan te nemen dat alle schriftelijke informatie van college en burgemeester aan een individueel raadslid – behoudens bij specifieke vertrouwelijkheid of geheimhouding – per se ook aan andere raadsleden moet worden gegeven. Dit is realiseerbaar door de onderhandse schriftelijke vragen over de hele linie af te schaffen.’10

Dat zal – gezien de diepgewortelde cultuur van het stellen van één-op-één vragen in veel gemeenten – heel moeilijk worden, maar Elzinga maakt het nog moeilijker door zijn afsluitende zin in dezelfde column: ‘Voor mondeling gegeven informatie kunnen spelregels worden gemaakt om vast te stellen welke informatie wel of niet met andere raadsleden moet worden gedeeld.’11 Hierdoor komt de willekeur van de eigen spelregels weer om de hoek kijken, waardoor niet de juridische zekerheid van een in wet- en regelgeving vastgelegde procedure kan worden geboden.

De wet kan dan wel aan de kant van de ambtenaar staan, van de plaatselijke cultuur, gebruiken en zeker ook de (al dan niet gevreesde) invloed van toonaangevende raadsleden gaat vaak voldoende intimidatie uit, dat de gevraagde informatie buiten alle regels om toch verstrekt wordt. Waar dat toe kan leiden is hiervoor al uitgewerkt in de paragraaf ‘De ambtenaar in spagaat’.

Van een spagaat kan – ondanks de formalisering in gemeentelijke verordeningen – zeker ook sprake zijn bij de daadwerkelijke ambtelijke bijstand krachtens artikel 33 van de Gemeentewet.

In een middelgrote plattelandsgemeente (ruim 30.000 inwoners), die een duurzaam imago wil uitdragen, krijgt de gemeenteraad de geest. Onder aanvoering van een oppositieraadslid, verenigt de voltallige gemeenteraad zich en richt een raadswerkgroep ‘Duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen’ op. Ter ondersteuning doet deze werkgroep officieel een beroep op ambtelijke bijstand. De gemeentesecretaris werkt dit volgens het boekje af en de gemeentelijke ambtenaar duurzaamheid (0,5 FTE) krijgt de opdracht de raadswerkgroep bij te staan. Om de beschreven spagaat te voorkomen, wordt haar officieel meegedeeld dat ze voor haar werkzaamheden voor de raadswerkgroep feitelijk gedetacheerd wordt bij de griffie. Al na de eerste sessie van de raadswerkgroep wordt ze bij de wethouder duurzaamheid verordonneerd met de vraag hem te briefen over de opvattingen en plannen van de raadswerkgroep. Daarbij geeft de wethouder haar de in zijn ogen noodzakelijke instructies mee voor het beïnvloeden van de raadswerkgroep. De wethouder Financiën meldt zich ook. Het kan natuurlijk niet zo zijn dat de raadswerkgroep zich eigenstandig de ‘reserve duurzaamheid’, die al jaren in de begroting figureert, toe-eigent. Slechts dankzij een hechte samenwerking tussen griffier, gemeentesecretaris en burgemeester kunnen de collegeleden worden gecorrigeerd en kan de ambtenaar zonder kleerscheuren haar werk afmaken. Voor de ambtenaar levert dit echter – ondanks de brede steun – zeker een gevoel op van werken in een brede loyaliteitsspagaat.

Al eerder is gesteld dat de primaire reactie, dat een gemeentesecretaris bij het ter beschikking stellen van ambtelijke capaciteit ten behoeve van ambtelijke bijstand niet dezelfde persoon naar voren zou moeten schuiven als degene, die de reguliere adviezen op dat vakgebied geeft aan de portefeuillehouder, in veruit de meeste gemeenten geen standhoudt. Gemeenten onder de – pakweg – 50.000 inwoners mogen al blij zijn als ze op ieder beleidsterrein één gespecialiseerde ambtenaar in hun organisatie hebben. De gemeentesecretaris moet dan kiezen tussen het aan de raad aanbieden van een niet deskundige ambtenaar ten behoeve van het verlenen van de gevraagde ambtelijke bijstand, of het delen van de beschikbare specialistische capaciteit tussen raad en college.

Inhoudelijk gezien is de raad of het raadslid er zonder meer het beste mee gediend als er specialistische hulp geboden wordt, maar voor de ambtenaar is het een heel moeilijke situatie. Zeker omdat de modelverordening niet voorziet in de in het voorbeeld geschetste rechtsbescherming door detachering bij de griffie en de modelverordening een plicht bevat op het desgevraagd informeren van de wethouder over de werkzaamheden, die verricht worden in het kader van de ambtelijke bijstand.

Daarnaast geeft de (model)verordening alle ruimte om het recht op ambtelijke bijstand ruim dan wel eng te interpreteren. ‘Elk raadslid heeft per jaar recht op ... uur ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c.’,12 stelt artikel 5 van de modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het is dan aan de gemeenteraad om – bij gewone meerderheid – te bepalen hoe groot het recht is op ambtelijke bijstand. Dit is (zoals al eerder betoogd) niet in lijn met de geest van de Gemeentewet. Het tweede lid bepaalt vervolgens dat de gemeentesecretaris een register bijhoudt van het aantal verzoeken om ambtelijke bijstand en de besteedde uren en op basis daarvan bevoegd is13 de gevraagde ambtelijke bijstand te weigeren.

In een grotere stad met 160.000 inwoners komt het regelmatig voor dat er vanuit de gemeenteraad een beroep gedaan wordt op ambtelijke bijstand. Het is de cultuur om hier welwillend mee om te gaan en niet per se alles volgens de letter van de vastgestelde verordening te doen. Op een gegeven moment wordt het op een bepaalde afdeling echter te gortig. Niet dat het vastgestelde aantal uren voor ambtelijke bijstand voor een bepaald raadslid of een bepaalde fractie opgebruikt is, maar het is simpelweg te druk om – naast de ambtelijke inzet, die nodig is om de plannen van het college van burgemeester en wethouders op een goede manier uit te werken en uit te voeren – regelmatig mensuren vrij te maken voor de gemeenteraad. In een tijdspanne van enkele weken geeft de secretaris daarom twee keer aan dat de gevraagde ambtelijke bijstand niet zal worden verleend. Hij heeft er simpelweg de mensen niet voor.

Dit voorbeeld geeft duidelijk aan dat de ruimhartigheid van de (model)verordening, gecombineerd met de beleidsruimte die de Gemeentewet biedt, kan leiden tot het niet invullen van de duidelijke bedoeling van de wetgever om ambtelijke bijstand tot een evident recht voor raad en raadsleden te maken, waarbij deze bijstand niet geweigerd kan worden omdat alle capaciteit nodig is ten behoeve van het college. De regels hieromtrent zullen dus aangescherpt moeten worden.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.