1.2 Het recours objectif

In een recours objectif gaat het niet zozeer om het belang van de rechtzoekende, maar om het algemene rechtsstatelijke belang van de handhaving van rechtmatig bestuur.1 De bestuursrechter houdt dan in het kader van het beroep toezicht op de handhaving van het objectief geldende recht. Dit recours kan daarom worden aangeduid als een controle- of toezichtsmodel. De rechter verricht ‘over het hoofd van de rechtzoekende heen’ een algemene rechtmatigheidscontrole, zij het dat deze hiervan soms ook de vruchten plukt.

In een recours objectif wordt de functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure beschouwd als onderdeel van een groter geheel van waarborgen die aan burgers bescherming bieden tegen bestuursorganen. Die waarborgen bestaan uit een drietal algemeen erkende fundamentele uitgangspunten die thans onderdeel uitmaken van het rechtsstatelijk denken ten aanzien van bestuurshandelen. Ten eerste de eis van rechtmatig bestuur, hetgeen inhoudt dat het handelen van bestuursorganen een wettelijke grondslag heeft (legaliteit in enge zin), en het uitoefenen van bestuursbevoegdheden geschiedt conform het geschreven en ongeschreven recht (legaliteit in ruime zin).2 Ten tweede - daarmee samenhangend - het bewaken van democratische principes voor bestuurlijk optreden. Bestuursorganen worden in een recours objectif vanwege de consequente handhaving van de wet immers gebonden aan democratisch vastgestelde regels. Zodoende wordt gewaarborgd dat het bestuurshandelen berust op een publiek en vooral democratisch mandaat.3 Daarmee wordt ook het primaat van de wetgever beschermd. Ten derde wordt met het bewaken van rechtmatig bestuur bewerkstelligd dat voeding wordt geven aan het stelsel van checks and balances (macht en tegenmacht) in het kader van de trias politica.4 De bestuursrechter beschikt namelijk over de mogelijkheid om via een rechtmatigheidscontrole (check) bestuursorganen te ‘corrigeren’ wanneer zij onrechtmatig optreden, zij het dat het (beleidsmatige) besluitvormingsprimaat van die bestuursorganen moet worden gerespecteerd. In dat opzicht levert het recours objectif een bijdrage aan de countervailing power van de bestuursrechter. Dit draagt uiteindelijk bij aan het bereiken van machtsevenwicht tussen de rechtsprekende en de besturende macht (balances).

Naast de verwezenlijking van deze rechtsstatelijke uitgangspunten kan als aanvullende zaaksoverstijgende waarborg van het recours objectif worden gewezen op het effect van rechtshandhaving op de kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming. Hierbij is de gedachte dat het door de bestuursrechter afdwingen van rechtmatig bestuur zorgt voor een prikkel voor bestuursorganen om te komen tot een juiste rechtstoepassing. Dit kan worden aangeduid als de preventieve werking van een beroepsprocedure. Van de beroepsprocedure kan ook een opvoedkundig effect uitgaan. Bestuursorganen ontvangen van de bestuursrechter immers een ‘instructie’ over de juiste toepassing van het recht.5

Omdat in het recours objectif bovenindividuele rechtsstatelijke belangen bij de handhaving van rechtmatig bestuur centraal staan, wordt bij een zuivere toepassing van dit recours met de consequenties daarvan voor de individuele rechtzoekende geen rekening gehouden. In een recours objectif wordt immers uitgegaan van een systeemtheoretische benadering. Het belang van de rechterlijke uitspraak voor de samenleving wordt gesteld boven de belangen van de procespartijen. Het verzoek of de vordering van de eiser vormt slechts de aanleiding om het handelen van bestuursorganen aan een algemene rechtmatigheidscontrole te onderwerpen.

Aangezien in een zuiver recours objectif het bewaken van het algemene rechtmatigheidsbelang als uitgangspunt wordt genomen, en daarom weinig oog is voor de concrete rechtsbetrekking tussen bestuursorgaan en burger, is het passend dat weinig eisen worden gesteld aan de hoedanigheid van de rechtzoekende. Zo zullen de eisen voor belanghebbendheid soepel zijn, en zal al snel een procesbelang worden aangenomen. Een actio popularis is in een recours objectif zelfs heel logisch, omdat de burger - gechargeerd uitgedrukt - wordt beschouwd als een “onbezoldigd Rijksverklikker.”6 De mogelijkheden voor procesregie zijn voor hem minimaal. Omdat het individuele belang van de eiser in dienst wordt gesteld van het algemeen belang van de handhaving van het recht, zal hij zich moeten neerleggen bij het feit dat de rechter - die als dominus litis de procesregie heeft - zo nodig buiten de beroepsgronden treedt (ultra petita gaat). Mogelijk is de rechtzoekende door de uitspraak zelfs slechter af dan voorheen (een reformatio in peius). Voor het toewijzen van een vordering is het in een recours objectif niet nodig dat een bestuursorgaan inbreuk maakt op een subjectief recht, of dat de geschonden normen de belangen van de eiser beschermen. Voor een relativiteitsvereiste is dus geen plaats. Het gaat er immers om dat het optreden van bestuursorganen hoe dan ook rechtmatig moet zijn.

In een recours objectif concentreert de beroepsprocedure zich primair op de rechtmatigheid van de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden door bestuursorganen. Daardoor zal het beroep zich in de regel richten tegen besluiten (vgl. artikel 8:1 en 1:3 lid 1 Awb). Met besluiten wordt immers positief recht gevormd op basis van een bestuursbevoegdheid. Deze besluiten worden door de bestuursrechter ex tunc op rechtmatigheid getoetst. Het gaat erom na te gaan of het bestuursorgaan op het moment dat het besluit werd genomen op een rechtmatige wijze tot besluitvorming is gekomen. In deze objectieve benadering van de bestuursrechtspraak past daarom minder goed dat rekening wordt gehouden met feiten en wijzigingen in wet- en regelgeving na het bestreden besluit. Omdat rechtshandhaving en rechtsherstel het beste kunnen plaatsvinden door middel van het vernietigen van een besluit, is een vernietigingsbevoegdheid in een recours objectif een logische keuze. Met een vernietiging worden immers met terugwerkende kracht jegens eenieder (erga omnes) de rechtsgevolgen van een onrechtmatig besluit uit de rechtsorde verwijderd. Daarmee wordt de objectieve rechtsorde hersteld, en dat is precies hetgeen in een recours objectif wordt nagestreefd. Met een vernietiging zou de rechtzoekende gebaat kunnen zijn, maar dat hoeft niet per se.

Een beroepsprocedure met sterke accenten op het recours objectif kan goed samengaan met een laagdrempelig bestuursprocesrecht, waar bijvoorbeeld sprake is van lage griffiekosten en eenvoudige eisen aan een beroepschrift. De laagdrempeligheid komt ten goede aan beide recours. Voor het recours subjectif betekent het dat individuele rechten en belangen op eenvoudige wijze kunnen worden beschermd (waarover meer in de volgende paragraaf), voor het recours objectif betekent een laagdrempelige procedure dat ‘Rijksverklikkers’ gemakkelijk onrechtmatige besluitvorming kunnen ‘aangeven’ bij de bestuursrechter. Het ten grondslag leggen van het recours objectif aan de beroepsprocedure beïnvloedt vooral de regierol van de rechter en de toelaatbaarheid van de gevolgen van zijn uitspraak voor de eiser. In hoeverre de bestuursrechter ultra petita mag gaan, en de uitspraak mag leiden tot een reformatio in peius, vormen belangrijke aanknopingspunten om te bepalen hoezeer algemene rechtmatigheidscontrole wordt aangemerkt als functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure.

In de praktijk is een zuiver recours objectif niet realiseerbaar. Het is simpelweg organisatorisch en financieel onhaalbaar de bestuursrechtspraak intensief (alle) bestuurshandelingen aan het objectieve recht te laten toetsen. Daarvoor worden te veel besluiten genomen, en bestaan te veel rechtsregels waaraan die besluiten getoetst zouden moeten worden. Een strikte toepassing van dit recours zou bovendien de effectiviteit of doelmatigheid van besturen nadelig beïnvloeden. Het kan ook tot rechtsonzekerheid leiden. Dat geldt temeer omdat in een strikt toegepast recours objectif besluitvorming na een lange beroepstermijn nog aangetast kan worden. Aan de praktische relevantie van de formele rechtskracht - het bestuur en burgers weten waar ze aan toe zijn, en er vindt een beheersing plaats van het aantal beroepen op de bestuursrechter - wordt in een recours objectif immers voorbijgegaan. Bij de functiebepaling van de procedure bij de bestuursrechter zal altijd rekening gehouden moeten worden met het pragmatische belang van effectief optredend bestuur. In de praktijk zullen daarom beperkingen aan de rechterlijke toetsing worden gesteld. Op het gebied van het zaakaanbod en de rechterlijke toetsing vindt dus altijd een noodzakelijke selectie plaats.

Wanneer het gaat om het bewaken van de rechtmatigheid van bestuursregelgeving, waaronder hier ook beleidsregels worden begrepen, is een vernietigingsberoep vanwege zijn verstrekkende gevolgen (met name de terugwerkende kracht van een vernietiging) geen voor de hand liggende beroepsvorm. Zo roept het vragen op rondom de juridische status van besluiten die zijn genomen op basis van de vernietigde bestuursregelgeving. In een zuiver recours objectif, waar ook plaats zou zijn voor de toetsing van de rechtmatigheid van bestuursregelgeving, ligt het daarom in de rede de bestuursrechter te equiperen met aanvullende uitspraakbevoegdheden. Hierbij kan worden gedacht aan het ex nunc onverbindend verklaren van bestuursregelgeving.7