Rb. Den Haag, 11-04-2022, nr. NL21.5456 en NL21.5458

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. Onder 5 legt de rechtbank uit waarom de door eisers op 3 september 2018 ingediende aanvragen verzoeken om internationale bescherming zijn. Deze vaststelling betekent dat de voorschriften van de Procedurerichtlijn en de Kwalificatierichtlijn over het onderzoek naar de behoefte van internationale bescherming op eisers van toepassing zijn. De rechtbank bespreekt in de overwegingen daarna of en hoe het Unierecht het onderzoek beïnvloedt in de situatie dat een andere lidstaat internationale bescherming heeft verleend, maar de staatssecretaris geen toepassing geeft aan artikel 30a, eerste lid, onder a, van de Vw 2000. Om die vraag te beantwoorden zet de rechtbank eerst uiteen op welke onderdelen van het onderzoek binnen de Europese Unie harmonisering heeft plaatsgevonden (6). Daarna staat de rechtbank stil bij de vraag of de Procedurerichtlijn en de Kwalificatierichtlijn in de weg staan aan het inhoudelijk beoordelen van de verzoeken en bespreekt de rechtbank de door eisers in dat verband aangevoerde beroepsgronden (7). Vervolgens zet de rechtbank uiteen hoe dat inhoudelijke onderzoek er in dit geval had moeten uitzien (8). De rechtbank sluit af met een conclusie en de gevolgen van dit oordeel (9).

De van toepassing zijnde bepalingen uit richtlijnen en wetgeving zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

De aanvraag en de besluitvorming

4. Eisers komen uit Libanon. Eiseres 1 is geboren op [datum] 1984 en is de moeder van eiseres 2, geboren op [datum] 2003. De Griekse autoriteiten hebben hen op

3 mei 2018 als vluchteling erkend en een verblijfsdocument afgegeven, geldig van

14 mei 2018 tot 13 mei 2021. Eisers hebben op 3 september 2018 in Nederland asielaanvragen ingediend. Bij besluiten van 6 februari 2019 heeft de staatssecretaris deze asielaanvragen niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers in Griekenland internationale bescherming hebben gekregen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 15 juli 20191.overwogen dat de staatssecretaris die besluiten niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat de staatssecretaris onvoldoende rekening heeft gehouden met hun kwetsbare positie en daarom voor Griekenland niet zonder nadere motivering mocht uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel.

Bij brief van 16 oktober 2020 heeft de staatssecretaris eisers meegedeeld hen in de nationale asielprocedure op te nemen en hun asielaanvragen inhoudelijk te beoordelen. Deze aanvragen heeft de staatssecretaris vervolgens met de in het procesverloop genoemde besluiten afgewezen, omdat hij het asielrelaas van eisers ongeloofwaardig acht.

Hoe moeten de aanvragen worden gekwalificeerd?

5. Eisers betogen dat de staatssecretaris hun aanvragen niet had mogen aanmerken als een verzoek om internationale bescherming, maar had moeten duiden als een verzoek om afgifte van een verblijfstitel dan wel om overname van de in Griekenland verleende internationale bescherming.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De Kwalificatierichtlijn omschrijft het begrip ‘verzoek om internationale bescherming’ in artikel 2, onder h, als een verzoek van een onderdaan van een derde land om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus wenst. Een dergelijk verzoek dient de betrokkene in zodra hij bij een van de in artikel 6, eerste lid, van de Procedurerichtlijn bedoelde autoriteiten te kennen geeft internationale bescherming te wensen, zonder dat de weergave van deze wens aan enige administratieve formaliteit kan worden onderworpen.2.

Eisers hebben met het door hen ondertekende M35-H formulier, dat het voorgeschreven model is voor de aanvraag van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, onmiskenbaar een verzoek om internationale bescherming, als hiervoor bedoeld, ingediend. Eisers hebben ook niet eerder in de asielprocedure naar voren gebracht dat de staatssecretaris hun aanvragen niet op de juiste wijze heeft gekwalificeerd. Dat hen eerder internationale bescherming is verleend in een andere lidstaat en zij al een definitieve beslissing in Griekenland hebben gekregen, is voor de vraag hoe de door hen ingediende aanvragen moeten worden aangemerkt niet van belang.

De staatssecretaris heeft de aanvragen terecht als verzoeken om internationale bescherming aangemerkt. Dat betekent dat de in de Procedurerichtlijn en de Kwalificatierichtlijn opgenomen voorschriften over het onderzoek van verzoeken om internationale bescherming op eisers van toepassing zijn. Daarop gaat de rechtbank hierna in.

Is harmonisering beoogd ten aanzien van de wederzijdse erkenning van de inhoud van asielbeslissingen?

6. Eisers wijzen op het declaratoire karakter van de erkenning als vluchteling door Griekenland. Dat betekent volgens hen dat de staatssecretaris geen constitutief besluit had moeten nemen op de aanvraag, maar de in Griekenland toegekende internationale bescherming had moeten erkennen.

In het licht van deze beroepsgrond acht de rechtbank het zinvol om stil te staan bij de vraag op welke onderdelen van het onderzoek van een asielaanvraag binnen het Unierecht harmonisering heeft plaatsgevonden en op welke onderdelen die harmonisering ontbreekt.

De Europese Raad van Straatsburg heeft op 8 en 9 december 1989 de doelstelling vastgesteld om het asielbeleid van de lidstaten te harmoniseren. Met het in 1993 in werking getreden Verdrag van Maastricht (EG-verdrag) werd de voorheen intergouvernementele samenwerking op het vlak van asiel in het institutionele EU-kader ondergebracht. Het Verdrag van Amsterdam (in werking getreden op 1 mei 1999) heeft artikel 63 in het EG-verdrag ingevoegd. Met die bepaling is aan de Europese Gemeenschap de bevoegdheid toegekend om de maatregelen over de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel (Geas) vast te stellen die de Europese Raad heeft aanbevolen tijdens een bijeenkomst in Tampere op 15 en 16 oktober 1999. De bepaling verplichtte de Raad om binnen vijf jaar wetgeving te maken, onder andere voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling en voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Dit heeft geresulteerd in de Kwalificatierichtlijn3.en de Procedurerichtlijn4..

Uit de in deze twee richtlijnen opgenomen doelstellingen blijkt op welk vlak harmonisering is beoogd. De Procedurerichtlijn beoogt de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure.5.Het hoofddoel van de Kwalificatierichtlijn is te verzekeren dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk bescherming behoeven. Verder beoogt deze richtlijn te regelen dat de personen die in aanmerking komen voor internationale bescherming in de lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken.6.

Hieruit leidt de rechtbank af dat harmonisatie tussen lidstaten is beoogd door de asielprocedure en de voorwaarden voor asiel te uniformeren. De toepassing van een unierechtelijk rechtskader draagt eraan bij dat de verschillen in uitkomst van asielprocedures worden teruggedrongen. Ondanks deze harmonisering zullen verschillen tussen lidstaten kunnen blijven bestaan in toelatingsbeleid en de daarop gebaseerde asielbeslissingen. De richtlijnen voorzien niet in een verplichting tot het overnemen van de door een andere lidstaat verleende internationale bescherming. De omstandigheid dat Griekenland internationale bescherming heeft toegekend aan eisers, betekent dus niet dat de staatssecretaris de in Griekenland toegekende vluchtelingenstatus ipso facto moet erkennen. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Is het inhoudelijk beoordelen van de asielaanvragen in overeenstemming met de Procedurerichtlijn en Kwalificatierichtlijn?

7. Eisers betogen dat het op inhoud beoordelen van de aanvragen in strijd is met het Unierecht. Zij wijzen in dit verband op de aan het Unierecht ten grondslag liggende beginselen (wederzijds vertrouwen) en doelstellingen (snelheid procedure en voorkomen van secundaire bewegingen) en op artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn.

In de Procedurerichtlijn en de Kwalificatierichtlijn zijn voorschriften opgenomen over het onderzoek en het beoordelen van een verzoek om internationale bescherming. Lidstaten zijn volgens de Procedurerichtlijn niet in alle gevallen gehouden om te onderzoeken en te beoordelen of een vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. Die verplichting ontbreekt als een verzoek niet in behandeling wordt genomen op grond van de Dublinverordening of als een verzoek niet-ontvankelijk kan worden verklaard.7.

Wanneer een lidstaat deze geboden mogelijkheden niet benut8.of niet kan benutten, zoals in het geval van eisers, schrijft de Procedurerichtlijn voor dat de lidstaat het verzoek om internationale bescherming moet behandelen, dat wil zeggen op inhoud moet onderzoeken. De lidstaat moet dan nagaan of de betrokken vreemdeling al dan niet in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig de Kwalificatierichtlijn.9.

Dat verzoek moet in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn worden behandeld en de lidstaten zorgen ervoor dat die behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.10.Volgens die behandelingsprocedure gaat de beslissingsautoriteit eerst na of een verzoeker als vluchteling kan worden aangemerkt en zo niet, of deze voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt.11.De beslissing moet gebaseerd zijn op een deugdelijk onderzoek.12.Dat houdt onder andere in dat het onderzoek naar en de beslissing over het verzoek individueel en objectief wordt verricht en nauwkeurige en actuele informatie wordt verzameld uit verschillende bronnen.13.Deze individuele beoordeling volgt ook uit artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn, waarin de samenwerkingsplicht is opgenomen.14.Ook verplicht de Procedurerichtlijn tot het afnemen van een persoonlijk onderhoud over de inhoud van het verzoek om internationale bescherming.15.De lidstaat kan een verzoek enkel als ongegrond afwijzen wanneer de beslissingsautoriteit heeft vastgesteld dat de verzoeker niet in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig de Kwalificatierichtlijn.16.

De rechtbank stelt vast dat de Procedurerichtlijn geen uitzonderingen maakt op deze voorgeschreven behandelingsprocedure, in de zin dat het individuele onderzoek achterwege kan blijven of daaraan andere eisen worden gesteld wanneer een andere lidstaat dit onderzoek al heeft verricht en heeft geconcludeerd tot internationale bescherming. Het zou dus niet in overeenstemming zijn met de in de Procedurerichtlijn opgenomen uitgangspunten van een deugdelijk onderzoek en een volledige behandeling wanneer de tweede lidstaat de conclusie van een eerdere lidstaat dat een vreemdeling verdragsvluchteling is, zonder zelf onderzoekshandelingen te verrichten, automatisch overneemt.

Het beroep van eisers op de aan het Unierecht ten grondslag liggende beginselen (wederzijds vertrouwen) en doelstellingen (snelheid procedure en voorkomen van secundaire bewegingen) maakt niet dat de staatssecretaris van deze uitgangspunten had moeten afwijken. Hoewel het Geas berust op het beginsel van wederzijds vertrouwen en op grond daarvan wordt aangenomen dat de behandeling van asielzoekers in elke lidstaat in overeenstemming is met de eisen van het Handvest, met het Vluchtelingenverdrag en met het EVRM17.gaat toepassing van dit beginsel niet zo ver dat het verplichtingen voor lidstaten in het leven roept die niet zijn beoogd, zoals de wederzijdse erkenning van asielbeslissingen. Hetzelfde geldt voor de aan de Procedurerichtlijn ten grondslag liggende doelstellingen. Deze kunnen helpen bij de uitleg van een Unierechtelijke bepaling, maar kunnen geen zelfstandige – niet beoogde wettelijke – verplichtingen voor lidstaten in het leven roepen. Wat betreft de doelstelling van de Procedurerichtlijn van spoedige besluitvorming18.merkt de rechtbank nog op dat deze doelstelling niet wegneemt dat de behandeling van een asielaanvraag behoorlijk en volledig moet zijn.19.Deze beroepsgronden slagen daarom niet.

De beroepsgrond dat artikel 24, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling door de staatssecretaris slaagt ook niet. Uit de tekst van dit artikellid blijkt dat het de afgifte van een verblijfstitel regelt. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en de Afdeling moet het verlenen van internationale bescherming aan een onderdaan van een derde land worden onderscheiden van het verstrekken van een verblijfstitel dat daarop volgt.20.Alleen daarom al kan deze bepaling niet ertoe leiden dat de staatssecretaris had moeten afzien van een inhoudelijk onderzoek.

Tot slot hebben eisers in de aanvullende beroepsgronden van 22 februari 2022 gewezen op een tweetal arresten van het Hof van Justitie: de arresten van 24 februari 2021 en 22 februari 2022.21.Zoals verweerder terecht stelt, kan uit deze arresten niet worden afgeleid dat het de tweede lidstaat niet is toegestaan om een asielverzoek van een vreemdeling inhoudelijk te beoordelen indien die vreemdeling al internationale bescherming geniet in een eerste lidstaat. Ook kan uit deze arresten niet worden afgeleid dat de tweede lidstaat verplicht is de toekenning van internationale bescherming door de eerste lidstaat over te nemen. Daarom leiden deze arresten niet tot een ander oordeel.

Uit de overwegingen onder 7.1 tot en met 7.7 volgt dat de handelwijze van de staatssecretaris – het niet automatisch overnemen van de al toegekende internationale bescherming door een andere lidstaat, maar het inhoudelijk beoordelen van de asielaanvragen – in overeenstemming is met het Unierecht. Er bestaat daarom gelet op het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Cilfit22.ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen, zoals eisers in beroep hebben verzocht. Er kan namelijk redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de wijze waarop de door eisers opgeworpen vragen moeten worden beantwoord.

Dat een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend is echter ook niet zonder betekenis. Hierop zal de rechtbank hierna ingaan.

Heeft de staatssecretaris voldaan aan de samenwerkingsplicht?

8.Artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn bepaalt dat de lidstaat tot taak heeft om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen (samenwerkingsplicht). Artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn noemt als één van de te beoordelen relevante elementen de verklaringen of documenten over ‘eerdere verzoeken’.

Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie, houdt deze op de lidstaat rustende samenwerkingsplicht in dat als de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden ook niet volledig zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Daarbij is relevant dat een lidstaat mogelijkerwijs gemakkelijker toegang heeft tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker.23.

De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een eerder verzoek. Een verzoek om internationale bescherming is immers volgens de definitiebepaling24.een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus wenst. Dat het eerdere asielverzoek niet in Nederland is ingediend, maakt niet dat het geen verzoek is als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn en dus een relevant element betreft voor de beoordeling van de asielaanvragen.

De staatssecretaris heeft de asielverzoeken inhoudelijk beoordeeld zonder daarbij de inhoud van het Griekse asieldossier te betrekken. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het onduidelijk is op welke grond eisers een asielvergunning hebben verkregen en welk asielrelaas zij in Griekenland naar voren hebben gebracht en heeft van belang geacht dat eisers geen enkel document over hun Griekse asielprocedure hebben overgelegd.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris hiermee niet voldaan aan zijn deel van de samenwerkingsplicht. Eiseres 1 heeft vroeg in de asielprocedure verklaard dat zij geen stukken in haar bezit heeft over de Griekse asielprocedure.25.In beroep wijst zij op de moeilijkheden om deze documenten te kunnen krijgen. Het ontbreken van stukken over de Griekse asielprocedure had de staatssecretaris aanleiding moeten geven om actief met eisers samen te werken om alle elementen te verzamelen die de verzoeken kunnen staven. De staatssecretaris heeft eisers geen vragen gesteld over het Griekse asieldossier en niet geprobeerd eisers ertoe te bewegen deze stukken alsnog over te leggen. Ook is niet gebleken dat de staatssecretaris in dit verband in aanmerking heeft genomen dat vaststaat dat eisers bijzonder kwetsbaar zijn.26.Dat is een omstandigheid waarmee de staatssecretaris, gelet op artikel 4, derde lid, van de Kwalificatierichtlijn, bij de invulling van de samenwerkingsplicht ook rekening moet houden. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar één van de richtlijnen van het Asielagentschap van de Europese Unie, voorheen het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO),27.waarin is vermeld dat de behandelend ambtenaar bij de beoordeling of een vreemdeling alle relevante bewijsstukken heeft overgelegd of bij de beoordeling of de verklaring van de vreemdeling waarom geen aanvullend bewijs kan worden geleverd, rekening moet houden met alle individuele en contextuele omstandigheden van de zaak, zoals de lichamelijke of geestelijke gezondheid van de vreemdelingen.

De staatssecretaris heeft daarnaast onvoldoende gemotiveerd waarom hij niet zelf contact heeft gelegd met de Griekse autoriteiten over de daar gevoerde asielprocedure en het inwilligende besluit, terwijl hij mogelijkerwijs beter in staat is dan eisers om dergelijke informatie te achterhalen.28.Dat het opvragen van een asieldossier volgens de verklaring van de staatssecretaris op de zitting van 17 augustus 2021 een zeer tijdrovende kwestie is en de dossiers van andere lidstaten niet in te zien zijn, heeft de staatssecretaris slechts gesteld, maar niet onderbouwd. De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat tussen lidstaten het beginsel van loyale samenwerking geldt29.en zij elkaar dus moeten steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.

Dit betekent niet dat de rechtbank van oordeel is dat het onderzoek van de staatssecretaris hetzelfde resultaat dient op te leveren als dat van de Griekse autoriteiten. Een verschil in uitkomst van de twee asielprocedures is een gevolg van de keuze van eisers om in Nederland een verzoek om internationale bescherming in te dienen en de keuze van de uniewetgever om op dit punt af te zien van harmonisering. Dat neemt niet weg dat de staatssecretaris actief met eisers moet samenwerken om alle elementen die het verzoek kunnen staven te verzamelen om te voldoen aan de samenwerkingsplicht. Daaraan heeft de staatssecretaris om de hiervoor genoemde redenen niet voldaan.

De beroepsgrond slaagt.

De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 1.897,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen op beide zittingen met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Eisers hebben ook verzocht om een vergoeding van de kosten zij hebben gemaakt voor het laten opstellen van het in beroep overgelegde aanvullend gedragswetenschappelijk psychologisch onderzoeksrapport van 26 juli 2021 van GZ-psycholoog [GZ-psycholoog] .

Niet in geschil is dat het rapport is opgesteld door een deskundige als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Hieruit vloeit voort dat niet is vereist dat een deskundigenrapport over een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag uiteindelijk heeft bijgedragen aan de rechterlijke beslissing.30.

De rechtbank is van oordeel dat het inroepen van de deskundige in dit geval redelijk was. Eisers hebben in beroep namelijk betoogd dat, gelet op de psychische situatie van eiseres 2, verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat haar uitlatingen op sociale media afbreuk doet aan de geloofwaardigheid van het asielrelaas van eisers. Het onderzoeksrapport is opgesteld om de huidige psychische situatie van eiseres 2 te onderbouwen. De rechtbank is niet toegekomen aan de bespreking van de beroepsgronden over de geloofwaardigheid van het asielrelaas en de betekenis van dit deskundigenrapport in dat verband. Dit geeft, gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, echter geen aanleiding voor een ander oordeel.

Een vergoeding van € 420,28 is, gelet op de in beroep overgelegde rekening en de in het onderzoeksrapport beschreven werkzaamheden, redelijk te achten. De rechtbank zal de op grond van artikel 8:75 van de Awb door de staatssecretaris te vergoeden kosten voor een deskundige daarom vaststellen op dit bedrag.