1.1 Inleiding en vraagstelling

We leven in een verzorgingsstaat. Dat houdt in dat de overheid probeert iedereen een redelijk bestaan te garanderen, als het ware tot een bepaald punt de burgers probeert te ‘verzorgen’. De overtuiging dat iedereen het minimum moet krijgen om een menswaardig bestaan te kunnen leven vormt de spil van de sociale zekerheid in Nederland. Het risico dat werknemers zonder inkomen raken doordat zij hun baan verliezen of arbeidsongeschikt worden, is collectief verzekerd. Via een uitgebreid stelsel van sociale wetten worden zo de scherpste randen van de inkomens- en vermogensongelijkheid afgesneden.

De verzorgingsstaat is opgebouwd in een tijd dat de economische groei ongekend was. Inmiddels weten we dat de groei van de verzorgingsstaat de economische groei dreigde te overtreffen en dat, om het bouwwerk van de verzorgingsstaat in stand te houden, het kabinet ingrijpende maatregelen heeft moeten nemen. De sociale regelingen moeten immers niet onbetaalbaar worden en de kosten mogen de economie geen schade berokkenen.

Om de toekomst van de verzorgingsstaat te garanderen moet hij financieel houdbaar zijn, maar het is ook van belang dat er voldoende draagvlak bij burgers voor bestaat. De vormgeving van de verzorgingsstaat ademt daarom mee met veranderende opvattingen over eigen verantwoordelijkheid van de burgers en de gewenste taken van de overheid. Om deze redenen zijn aanpassingen van de verzorgingsstaat onvermijdelijk geweest.

Om het stelsel betaalbaar te houden verlaagde het kabinet begin jaren 80 eerst de uitkeringen van de werknemersverzekeringen van 80 procent naar 70 procent. Tegen het eind van de jaren 80 won echter het politieke inzicht dat voortgaande verlaging van de uitkeringen niet de aangewezen weg was, omdat daarmee de inkomensongelijkheid toenam. Een toenemend deel van de huishoudens belandde beneden de armoedegrens. Het beleid om het volume van de uitkeringen te verminderen werd daarom aangepast: het werd gericht op het aan het werk krijgen van uitkeringsontvangers. De collectieve uitgaven zouden door dat volumebeleid dalen.1

Per 1 januari 1987 is het socialezekerheidsstelsel grondig herzien en vereenvoudigd en in dat kader is de Werkloosheidswet 19872 (hierna: WW of WW 1987) ingevoerd. Die herziening heeft echter niet de nodige rust gebracht voor de WW. De WW 1987 is sinds de invoering voortdurend aan wijzigingen onderhevig geweest, omdat het kabinet de instroom wilde beperken en uitstroom wilde versnellen via wetswijzigingen. Om de instroom in te dammen is het bijvoorbeeld moeilijker gemaakt om voor een uitkering in aanmerking te komen. De uitstroom is versneld door de maximale duur te korten, meer nadruk te leggen op de verplichting om aangeboden werk te aanvaarden en fraudebestrijding serieuzer aan te pakken.3

Om het beeldend uit te drukken, het kabinet heeft met een draai aan bepaalde knoppen het volume van de uitkeringen beperkt of specifieke vormen van arbeidsmarktgedrag gestimuleerd.

Het probleem van het draaien aan de knoppen voor de wetgeving is dat het niet altijd duidelijk is wat de consequenties zijn geweest. Daarbij komen ook vragen naar voren zoals of de wijzigingen consistent zijn geweest, welke gevolgen ze hebben gehad voor de uitvoering, hoe ze zijn benaderd door de rechter en of bij de wijzigingen ook rekening is gehouden met de rechtspositie van de werklozen.

Dit onderzoek beoogt de consequenties van de vele wijzigingen in de WW ten aanzien van volumebeperkende sturingsinstrumenten in kaart te brengen en de rechtspositie van de werkloze bij die wetswijzigingen te onderzoeken voor de WW.

Daarmee vindt het onderzoek aansluiting bij de observatie in het jaarverslag van 2013 van de Raad van State, waarin blijkt dat het kabinet in de loop der tijd regelmatig in het sociaal domein (dus niet alleen de WW) achtereenvolgende en soms aan elkaar tegengestelde wetswijzigingen in snel tempo heeft ingevoerd. Wetgeving krijgt hierdoor volgens de Raad soms het karakter van een wegwerpartikel en daarbij worden de doelen van nieuw beleid zelden gehaald.4 Er is voor het bewaken van kwaliteit van de wetgeving te weinig aandacht. De Tweede Kamer heeft dit in 2009 erkend in haar parlementaire zelfreflectie. De wetgever dreigt daarmee zichzelf, maar ook de samenleving, tekort te doen, aldus de Raad.5

Mijn onderzoek betreft een nadere verdieping op het terrein van de WW over de gevolgen van frequente door beleid ingegeven wetswijzingen en kan daarmee dienen als casestudy die past in de kritiek van de Raad van State over deze wijze van wetgeven. Het onderzoek bestrijkt niet alle aspecten van kwaliteit van wetgeving (de aanleiding was immers een andere, zie hierna), maar de resultaten ervan zijn wel van belang voor beoordeling van de kwaliteit. Ik kom hier in mijn conclusies in hoofdstuk 8 op terug.

Inmiddels zijn er wel verschillende overzichtswerken over de WW6 verschenen, maar een analyse van de ontwikkelingen in sturingsinstrumenten, de consistentie van de gebruikte argumenten voor de wijzigingen en de invloed op de rechtspositie van de werkloze ontbreekt nog. Dit onderzoek wil in deze lacune voorzien en bijdragen aan de discussie over de vormgeving van de WW in onze verzorgingsstaat. In dat kader wordt de toelichting op de wetswijzigingen geanalyseerd, zodat er lessen voor de toekomst met betrekking tot transparantie bij het invoeren van wetswijzigingen kunnen worden getrokken. De onderzoeksvraag is daartoe als volgt:

Hoe zijn belangrijke volumebeperkende mechanismen in de WW ter sturing van het arbeidsmarktgedrag van werknemers/werklozen vanaf 1987 ontwikkeld en welke invloed hebben deze op de rechtspositie van de werknemers/werklozen gehad?

Deze vraag is geformuleerd naar aanleiding van een vraag van de Maatschappelijke Adviesraad van Stichting Instituut Gak naar de resultaten van wetswijzigingen in de WW en wat de (neven)effecten op de uitkeringsgerechtigden en eventueel andere betrokken partijen waren. Deze vragen heb ik, samen met een tweede onderzoeker in het project, dr. ir. M.Y.W. von Bergh, beantwoord. Von Bergh heeft door middel van data-analyse onderzocht tot welke empirische gevolgen (invloed op in- en uitstroom in de WW, arbeidsmarktgedrag) de wijzigingen hebben geleid. Van dit onderzoek is verslag gedaan in een eindrapport7 en Von Bergh heeft over haar bevindingen twee artikelen gepubliceerd.8

In dit onderzoek ga ik in op de juridische dimensie van deze vraag. Deze houdt een onderzoek in naar de wijzigingen in de WW die specifiek bedoeld zijn om het volume te sturen en de gevolgen daarvan voor de werknemers. Om de inzet van de gebruikte instrumenten en de gevolgen ervan te kunnen beoordelen ga ik in op de volgende deelvragen.

Ik analyseer de argumenten van het kabinet voor de wijziging van de WW zoals in de toelichting op het wetsvoorstel gegeven en indien aanwezig de visie daarop van belangrijke adviesorganen zoals de SER en de Raad van State. Om de resultaten en de gevolgen te kunnen beoordelen zijn immers de onderliggende visies van belang. Ik heb daarom onderzocht hoe de wetswijzigingen in de toelichting zijn onderbouwd (deelvraag 1).

Wijzigingen van de WW blijken elkaar relatief snel op te volgen. Aangezien die frequente wijzigingen licht werpen op (veranderingen in visie op) de gebruikte sturingsinstrumenten en bovendien gevolgen hebben voor de rechtspositie van betrokkenen heb ik onderzocht hoe de knoppen waaraan gedraaid zijn zich tot elkaar verhouden (deelvraag 2). Vanuit het perspectief van de rechtspositie van betrokkenen is van belang hoe de rechters hebben gereageerd op bepaalde wijzigingen en de uitwerking daarvan (deelvraag 3). Immers, hun oordeel geeft belangrijke informatie over de vraag of het gebruikte instrument nog wel binnen de toepasselijke kaders is gebleven en dit oordeel kan ook op zichzelf reden zijn om weer aan de knoppen te gaan draaien.

Ten slotte ga ik in op de neveneffecten van de wetswijzigingen, aangezien die neveneffecten ook van belang zijn voor de rechten en plichten van WW’ers en met name op de vraag welke groepen WW’ers het meest direct geraakt zijn door de wijzigingen (deelvraag 4).

Dit leidt tot de volgende deelvragen:

In hoofdstuk 8 zal ik aan de hand van de resultaten van het onderzoek zoals gepresenteerd in de hoofdstukken 2 t/m 7 deze deelvragen beantwoorden.

Ter beantwoording van de vraag naar de resultaten van wetswijzigingen en eventuele neveneffecten heb ik mijn onderzoeksvraag derhalve ruim geformuleerd. Gelet op de beperkingen van mijn onderzoeksmethode,9 want ik heb geen kwantitatief onderzoek gedaan en de wijzigingen zo veel mogelijk geabstraheerd van de maatschappelijke en politieke context,10 concentreer ik me derhalve primair op de juridische dimensie van de maatschappelijke vraagstelling van SIG, zoals uitgewerkt in de deelvragen. In paragraaf 1.2 definieer ik de begrippen in de onderzoeksvraag nader om de reikwijdte enigszins te beperken, maar de belangrijkste kaders van het onderzoek volgen voornamelijk uit de gekozen invalshoek bij het opstellen van de deelvragen.

Ik heb van de volgende sturingsinstrumenten een overzicht gegeven van de ontwikkelingen in de wetgeving in de afgelopen 33 jaar. Wijziging van:

Alvorens nader op de sturingsinstrumenten in te gaan, beschrijf ik kort hun plaats in het stelsel van de WW. Het recht op een WW-uitkering ontstaat van rechtswege als aan de voorwaarden voor werknemerschap (artikel 3-8 WW), werkloosheid (artikel 16 WW) en de referte-eisen (17 WW) wordt voldaan. Er mag ook geen uitsluitingsgrond (19 WW) aanwezig zijn, wil het recht kunnen ontstaan. In hoofdstuk 3 behandel ik de wijzigingen van de referte-eisen in de loop der tijd, als onderdeel van de ontstaansvoorwaarden, om het volume van de WW-uitkeringen te beïnvloeden.

Als het recht is ontstaan, dan is de volgende stap dat de WW-gerechtigde aan de voorwaarden moet voldoen om het recht geldend te maken. Hij doet daartoe een aanvraag bij het uitvoeringsorgaan en dit gaat na of het recht is ontstaan en de werknemer aan de verplichtingen in de WW voldoet. Deze verplichtingen zijn erop gericht te bevorderen dat de werkloze zo veel mogelijk voorkomt op een uitkering aangewezen te raken en dat hij het redelijkerwijs mogelijke doet om zijn beroep op een WW-uitkering zo beperkt mogelijk te houden.11 De werknemer moet bijvoorbeeld voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt of blijft en dat hij zich blijft inspannen om passende arbeid te verkrijgen en aanvaarden (artikel 24 WW). Ook het wijzigen van deze twee gecursiveerde begrippen, waardoor de inhoud van de verplichtingen van de WW-gerechtigde werd gewijzigd, is als sturingsinstrument door het kabinet ingezet. Deze wijzigingen worden in hoofdstuk 6 (wijzigen begrip verwijtbare werkloosheid) en hoofdstuk 7 (wijzigen begrip passende arbeid) behandeld. Het niet-voldoen aan de verplichtingen met betrekking tot verwijtbare werkloosheid en passende arbeid kan door het uitvoeringsorgaan worden gesanctioneerd met een maatregel (artikel 27 WW). Het instrument ‘het wijzigen van de maatregel’ wordt in hoofdstuk 4 behandeld. Daarnaast heeft de WW’er de verplichting om het UWV onverwijld alle informatie te verstrekken waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die informatie van belang is voor het uitkeringsrecht (artikel 25 WW). Bij het niet-nakomen van deze verplichting kan het uitvoeringsorgaan een boete opleggen (artikel 27a WW). De invoering van het instrument van de boete is in hoofdstuk 5 behandeld.

Na het geldend maken van het recht, volgt de betaling van de uitkering. Hiervoor gelden onder andere bepalingen over de (maximale) periode waarover uitkering moet worden betaald (artikel 42 WW); dit onderwerp wordt behandeld in hoofdstuk 2.

De sturingsinstrumenten zijn in dit onderzoek niet in de volgorde van de voorgaande beschreven systematiek van de WW behandeld, maar uitgegaan is van de volgorde waarin instrumenten het eerst zijn ingezet. Met andere woorden, de knoppen waar eerst aan werd gedraaid om het volume van de WW-uitkeringen te wijzigen worden eerst behandeld. Daarbij moet ik opmerken dat de (wijzigingen van de) instrumenten soms zo nauw samenhangen dat ze niet los van elkaar behandeld kunnen worden (omdat anders te veel herhaling zou plaatsvinden). De behandelde sturingsinstrumenten zijn namelijk zowel elk afzonderlijk aangepast in de afgelopen 33 jaar, maar er zijn ook momenten geweest waarop het kabinet een aantal sturingsinstrumenten tegelijk aanpakte vanwege de noodzaak tot bezuiniging, activering en/of versobering van de WW (of de sociale zekerheid) in het algemeen. Bij de volgende wetten werden bijvoorbeeld verschillende instrumenten tegelijk aangepakt.

1996: Wet Boeten12

In 1996 is – kort gezegd – gepoogd de fraudebestrijding in de sociale zekerheid aan te pakken door het sanctiesysteem in de sociale zekerheid, waaronder de WW, aan te passen. De wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet Boeten) is daartoe ingevoerd. De instrumenten maatregel (hoofdstuk 4), boeten (hoofdstuk 5) en verwijtbare werkloosheid (hoofdstuk 6) werden met die wet aangepast. In 1996 is ook de Richtlijn passende arbeid verscherpt (hoofdstuk 7).

2006: Wet wijziging WW-stelsel13

De Wet wijziging WW-stelsel had als doel om de WW te dereguleren, de uitkomst van een ontslag- en WW-procedure inzichtelijker te maken en de WW betaalbaar te houden (de zogeheten toekomstbestendigheid van de WW).14 Deze wet heeft – mede door een veranderende visie op de functie van de WW – een aantal instrumenten gewijzigd, namelijk de verkorting van de duur (hoofdstuk 2), de aanpassing van de referte-eisen (hoofdstuk 3) en de aanpassing van het begrip verwijtbare werkloosheid (hoofdstuk 6).

2014: Wet Werk en Zekerheid15

Met de Wet Werk en Zekerheid is sinds 2014 het recht van flexibele arbeidsrelaties, het ontslagrecht en de WW in combinatie aangepast voor een betere werking van de arbeidsmarkt (“smeeroliefunctie en trampolinefunctie”). De duur van de WW werd verkort (hoofdstuk 2) en het begrip passende arbeid (hoofdstuk 7) aangescherpt.

In de conclusie in hoofdstuk 8 analyseer ik hoe deze gezamenlijke aanpak van sturingsinstrumenten is verantwoord en hoe de rechtspositie van (bepaalde groepen) WW’ers onderling is beïnvloed.