Heffingsmethoden, een valse dichotomie? (FM nr. 156) 2019/2.3.1:2.3.1 Opnieuw de vraag: wel of geen eigen aangifte?

Heffingsmethoden, een valse dichotomie? (FM nr. 156) 2019/2.3.1

2.3.1 Opnieuw de vraag: wel of geen eigen aangifte?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In het kader van de totstandkoming van de Stelselwet van 1821 is opnieuw gediscussieerd over de vraag of zelftaxatie dan wel quotisatie van overheidswege moest plaatsvinden. Appelius besloot uiteindelijk tot zelftaxatie, omdat hij wilde bewerkstelligen dat bij degenen die juist aangifte deden direct een juiste aanslag kon worden vastgesteld. Dit voorkwam dat belastingplichtigen bezwaar moesten maken in het geval van onjuiste schattingen en verminderde voor de Belastingdienst de kosten die verbonden waren aan het behandelen van die bezwaren.1 In algemene zin gaat het hier om de zogenoemde perceptiekosten (kosten die worden gemaakt met betrekking tot het heffen van belastingen). Deze kunnen rechtstreeks op de schatkist drukken als apparaatskosten van de Belastingdienst, maar kunnen ook worden afgewenteld op anderen, zoals belasting- of inhoudingsplichtigen.2 De kosten die betrekking hebben op de Belastingdienst worden in de literatuur en parlementaire stukken meestal aangeduid als de uitvoeringskosten of uitvoeringslasten. Dit ziet op de kosten die verband houden met de inzet van ambtenaren en automatiseringssystemen.3 De kosten voor de heffing en inning van belasting die op belastingplichtigen drukken, worden in het algemeen aangeduid als administratieve lasten. Hierbij valt onder andere te denken aan de kosten die verband houden met het voeren van een boekhouding en met de eventuele inhuur van een (belasting)adviseur.

De administratieve lasten voor belastingplichtigen en de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst kunnen in voorkomende gevallen rechtstreeks verband met elkaar houden. Een daling van de een leidt dan tot een stijging van de ander (een soort communicerende vaten). Dit is echter, net als in de natuurkunde, geen wetmatigheid. Het kan dus ook voorkomen dat zowel de uitvoeringslasten als de administratieve lasten toe- of afnemen.4 Een voorbeeld van een afname is de vooraf ingevulde aangifte waardoor bij zowel de Belastingdienst als bij belastingplichtigen de lasten dalen. Zie meer hierover in paragraaf 4.4. In het vervolg van dit proefschrift zal ik in het geval dat wordt gewezen op gevolgen (voor- of nadelen) voor de kosten van de Belastingdienst, gebruikmaken van de term uitvoeringslasten voor de Belastingdienst. In het geval van kosten voor belastingplichtigen, bedien ik me van het begrip administratieve lasten voor belastingplichtigen.

Als gevolg van de keuze om uit te gaan van de eigen aangifte, moesten belastingplichtigen in het vervolg zelf vaststellen hoeveel belasting zij op basis van de wet waren verschuldigd. Zij ontvingen daarvoor een aangiftebiljet van de ontvanger der directe belastingen. Door dit biljet in te (laten5) vullen, konden belastingplichtigen zelf aangeven voor welk bedrag zij moesten worden aangeslagen (zichzelf ‘quotiseren’).6 Na ontvangst van de aanslag moest de belastingplichtige vervolgens het verschuldigde bedrag voldoen. Hierin is de systematiek van de huidige heffing bij wege van aanslag te herkennen. Een belangrijk verschil met nu is overigens wel dat belastingambtenaren de aangifte aanvankelijk niet mochten corrigeren. De aanslag moest overeenkomstig de ingediende aangifte worden vastgesteld. Een beperkt vertrouwen in het ambtenarenapparaat lag hieraan ten grondslag (zie ook paragraaf 2.2.1 hiervoor).

Opvattingen Cort van der Linden ten aanzien van de eigen aangifte

In zijn in 1887 verschenen Leerboek der Financiën stelt Cort van der Linden7 dat het een moeilijk te beantwoorden vraag is wanneer moet worden gekozen voor de eigen aangifte en wanneer voor een zogenoemde ambtelijke vaststelling. De eigen aangifte is volgens hem een onmisbaar hulpmiddel bij het vaststellen van de feiten in gevallen waar de juistheid daarvan gemakkelijk is na te gaan. Dit wordt in zijn ogen anders als de eigen aangifte betrekking heeft op gegevens waar moeilijker toezicht op uit te oefenen valt, zoals bijvoorbeeld het inkomen of vermogen. Volgens Cort van der Linden heeft het gebruik van de eigen aangifte in dat geval als voordeel dat de door de belastingplichtige aangegeven gegevens leidend zijn. De kans op fouten door de belastingadministratie (en klachten daarover) wordt hierdoor geminimaliseerd.8 Hij betoogt echter ook dat de eigen aangifte een middel is waardoor belasting op een gemakkelijke manier kan worden ontdoken. Waar het berekenen van inkomen of vermogen niet aan de belastingplichtige zelf kan worden overgelaten, zou de eigen aangifte volgens Cort van der Linden zoveel mogelijk moeten worden beperkt. Cort van der Linden plaatst daarbij als kanttekening dat een ambtelijke schatting ook beperkingen kent in het geval dat kennis bij de belastingadministratie over een te waarderen object ontbreekt of tekortschiet.9 Hoe gebrekkig ook, in dat geval verkiest Cort van der Linden – om aanslagen te voorkomen die niet geheel vrij zijn van willekeur (door gebrek aan kennis van de schattende belastingambtenaren) – de eigen aangifte boven die ambtelijke schatting. Zie in dit verband ook Mill die erop wijst dat belastingplichtigen zelf beter in staat zijn om de voor de belastingheffing relevante feiten en omstandigheden te kennen dan de belastinginspecteur. Dit is vooral het geval bij inkomsten die variabel zijn, zoals inkomsten van zelfstandigen en winsten van bedrijven:

“Notwithstanding, too, what is called the inquisitorial nature of the tax, no amount of inquisitorial power which would be tolerated by a people the most disposed to submit to it, could enable the revenue officers to assess the tax from actual knowledge of the circumstances of contributors. Rent, salaries, annuities, and all fixed incomes, can be exactly ascertained. But the variable gains of professions, and still more the profits of business, which the person interested cannot always himself exactly ascertain, can still less be estimated with any approach to fairness by a tax-collector. The main reliance must be placed, and always has been placed, on the returns made by the person himself.”10

Over de zogenoemde verbruiksbelastingen (invoerrechten en accijnzen) stelt Cort van der Linden dat de belastingplichtigen zonder al te grote moeilijkheden in staat zijn om hun aangiftes op te maken en dat eventuele onjuistheden daarin ook vrij gemakkelijk aan het licht kunnen komen. De kans op ontdekking wordt echter verkleind door de snelheid en frequentie waarmee de goederen zich verplaatsen. Dit laatste zou volgens hem pleiten voor een ambtshalve schatting van deze belastingen. Dit zou echter een voortdurend ingrijpen van de overheid in het goederenproces met zich meebrengen. Hij stelt dat om die reden de voorkeur is gegeven aan de eigen aangifte die door een ambtenaar wordt beoordeeld.11 Kenmerken van de huidige aanslag- en aangiftebelastingen zijn in deze opvattingen van Cort van der Linden te herkennen.

Eigen aangifte bij de heffing van de vermogensbelasting 1892

Ten slotte wijs ik in dit verband nog op de vraag of aanslagen van de Vermogensbelasting 1892 moesten worden vastgesteld aan de hand van de eigen aangifte van belastingplichtigen dan wel via een schatting door de belastingadministratie. Ervaringen in het toenmalige Pruisen gaven uiteindelijk de doorslag om te kiezen voor de eigen aangifte van belastingplichtigen. Daar was namelijk gebleken dat de kans op hogere en juistere aanslagen voor de inkomstenbelasting groter was als belastingplichtigen zelf aangaven wat hun kapitaalinkomsten waren (eigen aangifte) dan wanneer die inkomsten eenzijdig werden geformaliseerd door de belastingdienst aldaar.12 Vanwege de positieve ervaringen in Pruisen met die eigen aangifte, is daar in Nederland uiteindelijk ook voor gekozen.13 Hieruit valt af te leiden dat voor het vaststellen van juiste aanslagen (die in overeenstemming zijn met de materiële belastingschuld) de Belastingdienst ook informatie nodig had van belastingplichtigen. Zoals dat tegenwoordig nog steeds gebeurt, verstrekten zij deze informatie aan de Belastingdienst via de (eigen) aangifte. Overigens blijkt de vraag of wel of geen gebruik moet worden gemaakt van een eigen aangifte, voor de inkomstenbelasting inmiddels weer actueel te worden. Dit komt aan bod in paragraaf 4.4.

Analyse

Ik leid uit het bovenstaande af dat bij de keuze of wel of geen gebruik zou worden gemaakt van de eigen aangifte, twee factoren in de afweging zijn betrokken. Enerzijds zijn dat de administratieve lasten voor belastingplichtigen (vooral de last dat ze bezwaar moesten maken tegen een onjuiste aanslag en opmerkelijk genoeg niet zozeer de last van het doen van aangifte zelf) en anderzijds de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst (gemoeid met het moeten afhandelen van bezwaren en met het toezicht achteraf op de ingediende aangiften). Daarnaast valt op dat er steeds meer een rol voor de Belastingdienst ontstaat om onderzoek te doen naar de juistheid van aangiften. Waar men in het verleden wars was van onderzoek naar aangiften, komen er steeds meer bevoegdheden en sanctiemogelijkheden voor de fiscus.14

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.