II.7.3 Verwachtingsmanagement

In onze informatiemaatschappij is een overvloed aan informatie te vinden, maar niet als het gaat om gerichte informatie over iemands rechtspositie. Rechtzoekende burgers worden steeds mondiger. Ze willen uitleg over wat een nieuwe wet of een overheidsbesluit voor hen in concreto betekent. En die uitleg ontbreekt veelal. Ze moeten het doen met algemene informatie. Het verstrekken van adequate informatie heeft ook betekenis voor de geschillenbeslechting. Het kan geschillen voorkomen en partijen in staat stellen zelf met een oplossing te komen. Met de juiste (basis)informatie kan een rechtzoekende bij een rechtshulpverlener gericht om aanvullende informatie vragen. Verder kan een rechtzoekende met de juiste informatie over zijn rechtspositie een betere inschatting maken van zijn kansen in een bestuursrechtelijke procedure (zienswijze, bezwaar, beroep, hoger beroep, cassatie). De taak adequate informatie te leveren rust op wetgever, bestuursorgaan en rechter, dus ook de bestuursrechter.

Over de taak van de bestuursrechter bestaan verschillende opvattingen. De primaire taak van de bestuursrechter is naar onze mening nog steeds de controle op door bestuursorganen uitgeoefende bevoegdheden door het beslechten van geschillen over voor beroep vatbare besluiten. Tot de moderne taakopvatting van de bestuursrechter behoort daarnaast ook het – zo nodig en zo mogelijk – bijdragen aan conflictoplossing. Beide taken zijn een vorm publieke dienstverlening. De bestuursrechter moet daarbij inhoud geven aan eisen van procedurele rechtvaardigheid. Daartoe behoort de informatieve rechtvaardigheid. Dit betekent dat de (bestuurs)rechter wordt geacht de rechtzoekende adequate informatie te verschaffen over het gerecht en de procedure. Dat is ook een vorm van klantgerichtheid en fatsoen.1 Het gaat daarbij om de vraag wat iemand die beroep heeft ingesteld bij de bestuursrechter tijdens de procedure kan verwachten. Hoe lang gaat mijn zaak duren?, wat wordt er van mij verwacht?, wanneer komt mijn zaak op zitting?, hoe verloopt zo’n zitting, mag ik daar wat zeggen?, hoeveel tijd is er voor mijn zaak op zitting uitgetrokken?, welke rechters gaan mijn zaak behandelen?, welke onderwerpen zullen daar worden besproken?. Het zijn voor de hand liggende vragen, waarover vaak niet adequaat wordt gecommuniceerd door het gerecht en de behandelend rechter.

Uit eerdergenoemd onderzoek blijkt dat het met de informatieverschaffing door de bestuursrechter niet al te best is gesteld. De bestuursrechter verschaft een ‘bak’ aan algemene informatie direct na het instellen van het beroep, maar veel van die informatie is op dat moment (nog) niet relevant. Gerichte informatie per fase van het beroep ontbreekt. Partijen hekelen het gebrek aan gerichte informatie voorafgaand aan de zitting. Maar ook op zitting verzuimen de meeste bestuursrechters duidelijk uit te leggen wat het doel van de zitting is en hoe die zal gaan verlopen.2 Op het onderdeel communicatie en voorlichting (‘explanation’) scoren de bestuursrechters een onvoldoende.

Uit de professionele standaarden blijkt dat de bestuursrechters zich terdege bewust zijn dat het verstrekken van gerichte informatie van belang is en dat er op het punt van communicatie en verwachtingsmanagement ruimte is voor verbetering. Dat is positief. Over verwachtingsmanagement valt in de standaarden – onder meer – het volgende te lezen (nivo 2):

De standaarden bestuursrecht kennen verder de volgende aanbevelingen over verwachtingsmanagement:

Aan de discussie over de vraag hoe de bestuursrechter in de toekomst moet omgaan met verwachtingsmanagement voegen wij enkele observaties toe. Het valt op dat de standaarden vooral betrekking hebben op de zitting. Dat is logisch bij een werkwijze waarbij de zitting centraal staat. Verwachtingen van procespartijen worden echter al gevormd vanaf de start van de procedure. Daarbij moeten we ons realiseren dat de meeste partijen die beroep instellen dat online hebben gedaan. Die hebben kennis gemaakt met een systeem, niet met een gerecht en de rechter. Om te beginnen moet dus online duidelijke informatie te vinden zijn over het starten van een beroepsprocedure. Algemene informatie kan worden verschaft via de website, met Q&A’s en in de toekomst mogelijk met kijksluiters, ‘step-by-step’-animaties of filmpjes over de praktische kant van het instellen van beroep. Algemene informatie wordt – ook nu al – verschaft door de Rechtspraak servicedesk, die telefonisch en langs digitale weg bereikbaar is (online, social media, chat).3 Ook over het gerecht zelf moet adequate informatie worden verschaft (vestigingsplaats, adres, hoe ziet het er uit?, hoe kom ik daar?). Het meest belangrijk voor de rechtzoekende is goede informatie over de behandeling van zijn beroepszaak. Per soort beroepszaak (bestemmingsplan, asielzaak, WOB-zaak, WMO-voorziening, ze verschillen nog al) zou meer in het algemeen informatie kunnen worden verstrekt. Bijvoorbeeld een korte beschrijving van de standaard behandelwijze van zo’n soort zaak, de gemiddelde doorlooptijd van zo’n zaak en voorbeelden van veel voorkomende geschilpunten en hoe de bestuursrechter daar in het algemeen mee om gaat. Ook kunnen voorbeelden worden gegeven van bewijslastverdeling, bijvoorbeeld in zaken waarin een WIA-besluit wordt aangevochten op medische gronden (‘ik ben echt ziek, de UWV-arts heeft dat niet goed gezien’).4 Daarnaast moet per zaak specifieke informatie worden gegeven. Voorafgaand aan de zitting kan partijen informatie worden verschaft, binnenkort via het portaal, over de gang van zaken op zitting (namen behandelend rechter(s), behandeltijd, spreektijd per partij etc.). Ook hier kan een kijksluiter met beelden van een vergelijkbare zitting veel ophelderen over setting, rolverdeling en gang van zaken. De agenda voor de zitting was hiervoor al aan de orde en is belangrijk bij het verwachtingsmanagement. Partijen kunnen in reactie op die agenda aangeven hoe zij de voor hen beschikbare tijd willen invullen (wel of geen pleitnota, korte toelichting, tonen beeldmateriaal of visuele presentatie), zodat de zaakrechter daar rekening mee kan houden en – zo nodig – daarop kan reageren. Ook kunnen partijen aangeven welke punten voor hen het meest belangrijk zijn of welke punten zij op zitting graag nog onder de aandacht willen brengen. De zaakrechter kan hiermee rekening houden bij het opstellen van de agenda voor de zitting. Behulpzaam is verder dat wordt meegedeeld hoeveel tijd voor de behandeling is ingeruimd. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak wordt de gang van zaken voorafgaand aan de zitting schriftelijk meegedeeld, waarbij wordt aangegeven dat de spreektijd voor partijen in eerste termijn is beperkt tot vijf minuten. Een langere spreektijd is mogelijk, maar alleen na vooraf verkregen toestemming op een gemotiveerd verzoek. Deze werkwijze heeft er toe bijgedragen dat op zitting geen lange pleitnota’s meer worden voorgelezen met daarin veel doublures met de processtukken en dat veel eerder kan worden gestart met het stellen van vragen en discussie over de (kern)punten die partijen verdeeld houden. Uiteraard zijn er vele andere werkwijzen mogelijk; het gaat er om dat tevoren voor partijen helder is wat ze kunnen verwachten.

Langs deze weg kan, met benutting van de digitale mogelijkheden en met inbreng van partijen, invulling worden gegeven aan de verplichting om adequate informatie te verschaffen over het gerecht en de procedure. Belangrijk is dat bij het verstrekken van informatie geen overspannen verwachtingen worden gewekt. Als bestuursrechtspraak en bestuursrechter de – door het verstrekken van informatie gewekte – verwachtingen niet waar kunnen maken, dan kan dat het vertrouwen in de rechter schaden. Gevolg daarvan kan zijn een toename aan klachten en hogerberoepszaken. Het is daarom verstandig kleine stappen te zetten op weg naar verbetering van de informatiepositie van de partijen.

Wat betreft de bijdrage van de bestuursrechter aan conflictoplossing past een stevige waarschuwing. Ten eerste zijn er (soorten) zaken die zich niet lenen voor conflictoplossing, bijvoorbeeld omdat het niet gaat om kwestie van bejegening, geschonden vertrouwen of bij elkaar te brengen belangen, maar om een juridisch geschil met (rechtstatelijke) waarden. Ook zijn er (soorten) zaken met zware contra-indicaties, zoals zaken waarin een van de partijen met de rug tegen de juridische muur staat, zoals in asiel- en bewaringszaken, zaken met veel partijen, zaken waarin een partij geen oplossing wil of baat heeft bij juridisering en zo groot mogelijke vertraging. Ten tweede moet partijen duidelijk worden gemaakt dat indien de zaakrechter er voor kiest (een deel van) de zittingstijd te besteden aan de achtergronden van het conflict en het inventariseren van belangen met het oog op conflictoplossing, dat partijen geen enkele garantie biedt op zo’n oplossing. In juridische termen: op de rechter rust een inspanningsverplichting, geen resultaatsverplichting. Het is een conflict van partijen dat is uitgemond in een geschil voor de rechter. Het is aan partijen dat conflict op te lossen, waarbij de rechter de helpende hand kan bieden. De bestuursrechter kan zich daarbij responsief opstellen en trachten de belangen van partijen te duiden in het licht van de rechtsbetrekking tussen partijen in plaats van door toetsing van het aangevochten besluit.5 Als dat leidt tot een duurzame oplossing voor het conflict tussen partijen is dat winst. De winst uitgedrukt in een percentage ingetrokken beroepen vanwege een bereikte duurzame oplossing zal waarschijnlijk beperkt zijn. Belangrijker is de winst die wordt geboekt doordat partijen zich met respect behandeld voelen, een rechter aantreffen met begrip voor hun zaak, die waar mogelijk met hen meedenkt in de zoektocht naar een oplossing. Als de bestuursrechter invulling geeft aan de eisen van procedurele rechtvaardigheid kan dat er toe leiden dat partijen zijn beslissing, ook als die voor hen negatief uitvalt, accepteren en minder vaak hoger beroep instellen. Dan zullen partijen er begrip voor hebben dat de bestuursrechter in het gros van de zaken langs de lijnen van het toetsingsmodel het geschil beslecht door aan de hand van tot rechtsvragen geherformuleerde beroepsgronden te beoordelen of het besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Controle op bevoegdheidsuitoefening door bestuursorganen behoort nog altijd tot de kerntaak van de bestuursrechter. Daar is niets mis mee. Veel geschillen worden uiteindelijk, buiten het zicht van de bestuursrechter, door partijen opgelost, waarbij de uitspraak soms wel en soms niet een rol speelt.

Tot slot nog enige aandacht voor verschillen tussen rechtbanken en tussen rechters onderling.

Uniformiteit. Hiervoor kwam al aan de orde dat de standaarden mede zijn opgesteld ten behoeve van een meer uniforme werkwijze op en rondom de zitting. Verschillende geïnterviewde rechters gaven aan dat de Nieuwe Zaaksbehandeling, na een dynamische start, nu in een moeilijke fase zit, waarin onderhoud noodzakelijk is. De verschillen tussen rechtbanken, maar ook tussen rechters van een rechtbank, zijn groot, te groot. Vanwege die grote verschillen moet worden geïnvesteerd in discussie over de taakopvatting, in kennis over de betekenis van de eisen van procedurele rechtvaardigheid voor de bestuursrechtelijke procedure en in het trainen van de vaardigheden om die kennis op zitting op een nuttige en verstandige manier in te zetten. De professionele standaarden zeggen hier het volgende over:

De standaarden leggen de lat hier niet erg hoog. Begrijpelijk, maar niet bevredigend. Uiteraard is elke zaak verschillend en is het doel van regie om per zaak maatwerk te leveren. Verschillen in behandelwijze en opstelling van rechters – ook in de bestuursrechtspraak – zijn een gegeven. Maar dat ook substantiële verschillen in aanpak acceptabel worden geacht, zoals in de standaarden verwoord, ligt niet voor de hand, althans niet op de langere termijn. Bestuursrechters zullen meer moeten investeren in gesprekken en discussie, in intervisie en in training van vaardigheden om te komen tot een acceptabele bandbreedte in de taakopvatting van de bestuursrechter. Tot die tijd hebben partijen er baat bij per zaak adequaat te worden voorgelicht. De hierover opgenomen aanbeveling moet serieus worden genomen.