9.5 Conclusie en samenvatting

De wijze van belastingheffing met betrekking tot het arbeidsinkomen van werknemers zou mijns inziens niet langer afhankelijk moeten zijn van hun woonplaats. Zogeheten arbeidimportneutraliteit is naar mijn mening namelijk gewenst. Dit houdt in dat belastingneutraliteit bestaat tussen binnen en buiten een lidstaat woonachtige werknemers, waarmee wordt bevorderd dat deze groepen op gelijke voet concurreren op de Europese arbeidsmarkt (dezelfde belastingdruk bij hetzelfde loon op dezelfde werkplek). Deze visie kan zowel vanuit economisch perspectief (belastingneutraliteit) als vanuit juridisch oogpunt (gelijke behandeling, vrij verkeer van werknemers) worden onderschreven. Het sluit aan bij het Unierechtelijke beginsel van gelijke behandeling, hetgeen een verplichting inhoudt voor de lidstaten om buitenlandse werknemers onder gelijke voorwaarden toe te laten tot hun nationale markt. De door mij beoogde benadering is tevens in lijn met andere voor het vrije verkeer van werknemers relevante rechtsgebieden, waaronder het socialezekerheids- en arbeidsrecht, waarbij het werklandbeginsel door de Uniewetgever reeds als leidend principe is omarmd. Mijns inziens dient in het verlengde hiervan tevens fiscale gelijkheid te worden gecreëerd op de werkvloer (in de werkstaat).

Uit een beoordeling van het acquis communautaire volgt dat het huidige Unierecht hier echter nog onvoldoende in voorziet; de gewenste arbeidimportneutraliteit wordt thans in veel gevallen niet bereikt. Mijns inziens wordt dit deels veroorzaakt door het feit dat de Schumacker-rechtspraak van het Hof van Justitie is gebaseerd op een aantal onjuiste veronderstellingen en mede hierdoor onvoldoende leidt tot een gelijke behandeling van niet-inwoners in de werkstaat.

Ten eerste is deze jurisprudentie gebaseerd op het incorrecte uitgangspunt dat inwoners en niet-inwoners, ten aanzien van belastingvoordelen die verband houden met de persoonlijke en gezinssituatie, in beginsel geen objectief vergelijkbare gevallen zijn. De omstandigheid dat een niet-inwoner slechts een gedeelte van zijn inkomen in een andere lidstaat verwerft, is mijns inziens geen reden om hem bepaalde belastingvoordelen volledig te onthouden. Ook het argument dat de werkstaat de informatie ontbeert om de persoonlijke en gezinssituatie in aanmerking te nemen is ongeldig, aangezien de Richtlijn inzake wederzijdse bijstand hierin voorziet. Het feit dat lidstaten ten aanzien van niet-inwoners in de regel beschikken over een beperkte(re) belastingjurisdictie kan niet worden ontkend, maar dit staat er niet aan in de weg dat zij de persoonlijke en gezinssituatie van buitenlandse belastingplichtigen desgevraagd in aanmerking kunnen nemen teneinde de effectieve belastingdruk hierop af te stemmen. Dit kan het in dit kader door het Hof geaccepteerde onderscheid mijns inziens dan ook evenmin rechtvaardigen.

Ten tweede miskent het Hof van Justitie de werking van de vrijstellingsmethode met progressievoorbehoud. Deze methode ter voorkoming van dubbele belastingheffing heeft slechts tot gevolg dat het inkomen dat aan de woonstaat ter heffing is toegewezen effectief wordt belast tegen het toepasselijke progressieve tarief. Het vrijgestelde inkomen van de werkstaat echter niet; dat ‘ontsnapt’ daardoor wel degelijk aan de progressieregel. De vergelijking die het Hof maakt in de arresten Asscher en Gerritse, waarin het beperkte broninkomen van een niet-inwoner (in verhouding tot zijn wereldinkomen) wordt vergeleken met een inwoner waarvan dit het volledige wereldinkomen omvat, is dan ook gebaseerd op een onjuist uitgangspunt. Ten aanzien van de tariefstoepassing leidt de benadering van het Hof van Justitie hierdoor juist tot een gelijke behandeling van ongelijke gevallen. Daarenboven is de methodiek van de voorkoming van dubbele belasting die de woonstaat hanteert, mijns inziens irrelevant voor de vaststelling of sprake is van objectief vergelijkbare gevallen in de werkstaat. De tariefsvergelijking die mijns inziens gemaakt zou moeten worden is of het inkomen in de bronstaat zwaarder wordt belast dan wanneer het tarief zou zijn vastgesteld op dezelfde wijze als een inwoner (inclusief eventueel progressievoorbehoud).

Ten derde gaat het Hof van Justitie voorbij aan de samenhang tussen de (hoogte van de) tarieven en de (omvang van de) aftrekposten binnen een belastingstelsel. Het Hof verplicht de woonstaat om volledig rekening te houden met de persoonlijke en gezinssituatie, terwijl de werkstaat dergelijke tegemoetkomingen aan niet-inwoners mag onthouden. De samenhang van een belastingstelsel dat heft naar draagkracht wordt echter verbroken indien deze componenten asymmetrisch over verschillende lidstaten worden gespreid. Lidstaten zouden faciliteiten die verbonden zijn aan de persoonlijke en gezinssituatie dan ook, in tegenstelling tot de visie van het Hof, in gelijke mate moeten verlenen aan zowel inwoners als niet-inwoners (op evenredige basis). Hierdoor zou een grensoverschrijdende werknemer in zowel de woonstaat als de werkstaat worden belast tegen het effectieve tarief dat aansluit bij zijn volledige draagkracht.

De Schumacker-doctrine van het Hof van Justitie kent derhalve verschillende tekortkomingen die een heroverweging rechtvaardigen. Meer in algemene zin leidt deze jurisprudentie ertoe dat een gelijke behandeling ten aanzien van de belastingheffing van inwoners en niet-inwoners in de werkstaat thans onvoldoende wordt bereikt. Aangezien het echter onwaarschijnlijk is dat het Hof zijn vaste rechtspraak zal verlaten, is initiatief van de zijde van de Uniewetgever mijns inziens gewenst. Er bestaan immers reële alternatieven die meer recht doen aan het vrije verkeer van werknemers. Daarnaast moet worden erkend dat de bevoegdheden van het Hof van Justitie niet onbegrensd zijn en dat bepaalde wijzigingen alleen door middel van nader secundair Unierecht kunnen worden bereikt. Het verplicht voorschrijven van de vrijstellingsmethode als de toepasselijke methode ter voorkoming van dubbele belasting, hetgeen ik bepleit, zou bijvoorbeeld van de zijde van de Uniewetgever moeten komen. De door mij beoogde arbeidimportneutraliteit zou derhalve ook op lange termijn niet volledig kunnen worden gerealiseerd door middel van negatieve integratie, maar vereist nieuwe wetgevingsinitiatieven (tot een bepaalde mate van harmonisatie).

In het volgende hoofdstuk zullen in dit kader verschillende alternatieven worden behandeld om dit te bereiken. Hierbij zal ik een conceptrichtlijn voorstellen die de fiscale gelijkheid op de werkvloer binnen de Europese Unie zou vergroten.