1.1 Introductie

De functie en de inrichting van de procedure bij de bestuursrechter vragen voortdurend om aandacht, omdat deze moeten meebewegen met een steeds veranderende maatschappelijke en juridische context. Ten aanzien van de Awb-beroepsprocedure kon hieraan tot 2013 op min of meer gezette momenten aandacht worden besteed. Het inmiddels vervallen artikel 11:1 lid 1 Awb bepaalde namelijk dat de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken elke vijf jaar de Staten-Generaal informeren over de toepassing van de Awb.1 In dat verband verschenen onder meer rapporten over de vraag hoe de bestuursrechter tot meer definitieve geschilbeslechting kan komen, en werd nagedacht hoe de procedure bij deze rechter vanuit het gezichtspunt van de burger kan worden verbeterd.2

Daarnaast bestaan spontane initiatieven waarbij een kritische blik wordt geworpen op de functie en de inrichting van deze beroepsprocedure. In dat kader zijn vermeldenswaardig het vanuit het openbaar bestuur verschenen rapport “Bestuur in geding” van de werkgroep-Van Kemenade uit 1997, het rapport van de VAR-commissie Rechtsbescherming uit 2004 met de treffende titel “De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting” en de in 2011 bij de Raad van State uitgegeven studie “Doel en functie van de bestuursrechtspraak: een blik op de toekomst”.3 In het voorwoord bij het laatstgenoemde onderzoek werd nog eens het belang benadrukt van het op fundamentele en coherente wijze (blijven) doordenken van het doel en de functie van de bestuursrechtspraak.4

Soms vormt een crisissituatie de aanleiding om de procedure bij de bestuursrechter kritisch tegen het licht te houden en aan te passen. Zo leidde de financiële en economische crisis van 2007 en 2008 tot de in 2010 ingevoerde Crisis- en herstelwet, waarbij op het terrein van ruimtelijke en infrastructurele projecten bestuursprocesrechtelijke wijzigingen zijn doorgevoerd om de ontwikkeling van die projecten met voldoende snelheid te laten verlopen.5 Recentelijk is het functioneren van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure als zodanig voorwerp van landelijk politiek en maatschappelijk debat geworden. De aanleiding hiervoor is de kinderopvangtoeslagaffaire.6 Deze affaire heeft een rechtsstatelijk systeemfalen blootgelegd, waaraan ook de bestuursrechtspraak debet is.7 Intussen vindt binnen de bestuursrechtspraak introspectie plaats waarbij bijzondere aandacht uit moet gaan naar de toetsing van wetgeving en bestuurlijke besluitvorming aan onder meer algemene rechtsbeginselen, waardoor de rechten en belangen van burgers in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure beter kunnen worden beschermd.8 Crises of rechtsstatelijke incidenten fungeren vaak als vliegwiel om de bakens omtrent de functie of inrichting van de procedure bij de bestuursrechter daadwerkelijk te verzetten.

In dit boek wordt beoogd vanuit de bestuursrechtelijke wetenschap een bijdrage te leveren aan de gedachtevorming over de functieontwikkeling van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure en het bijbehorende bestuursprocesrecht. In het klassieke wetenschappelijk discours wordt hiertoe gebruik gemaakt van twee studiemodellen of denkrichtingen aan de hand waarvan de functie en de inrichting van deze procedure kunnen worden bestudeerd en gekarakteriseerd. Het gaat hierbij om het recours objectif en het recours subjectif. Omdat deze recours in deze studie veelvuldig ter sprake komen, worden in de volgende twee paragrafen eerst de belangrijkste kenmerken daarvan besproken. Aangezien dit voor de ingewijde lezer als bekend mag worden verondersteld, wordt volstaan met een beschrijving op hoofdlijnen. Daarbij wordt zo veel mogelijk aangeknoopt bij de uitleg over het recours objectif en het recours subjectif die wordt aangetroffen in de huidige bestuursrechtelijke literatuur.9 Daarna zal duidelijk worden wat de aanleiding is in dit onderzoek het recours objectif centraal te stellen, en langs welke lijnen de analyse plaatsvindt.