I.4.3.4 Het onpartijdigheidsbeginsel

Zoals in de vorige paragraaf al naar voren kwam, hangen de concepten onafhankelijkheid en onpartijdigheid sterk samen. Onpartijdigheid van de rechter wordt, evenals of samen met onafhankelijkheid, beschouwd als een van de fundamentele principes in een democratische rechtsstaat en van het recht op een eerlijk proces.1

De kern van het onpartijdigheidsbeginsel houdt in dat de rechter of rechterlijke instantie onpartijdig, dat wil zeggen zonder vooringenomenheid en op objectieve wijze, tot zijn beslissing behoort te zijn gekomen, waarbij slechts de rechtens relevante belangen bij die beslissing een rol mogen spelen. Dat betekent dat de rechter neutraal moet staan ten opzichte van het onderwerp van het geschil en de bij het geschil betrokken partijen.2 De Waard stelt dat de beslissing zo objectief mogelijk moet zijn en dat de geschilbeslechtende instantie zich niet mag laten leiden door persoonlijke voorkeuren of belangen (van haar leden) of andere onzakelijke motieven.3 Onpartijdigheid heeft betrekking op de verhouding tussen de beslissende rechter (of rechters) en de partijen of deelnemers in de procedure.4

In het algemeen wordt, in navolging van de jurisprudentie van het EHRM in het kader van artikel 6 EVRM5, een onderscheid gemaakt tussen een subjectieve en objectieve toets in het kader van de vereiste onpartijdigheid. De subjectieve toets houdt in dat de rechter persoonlijk niet vooringenomen mag zijn en geen blijk mag geven persoonlijke opvattingen, belangen of overwegingen die daadwerkelijk op oneigenlijke wijze de uitkomst van de procedure beïnvloeden.6 De houding en het gedrag van de rechter ten opzichte van de zaak en de partijen wordt bezien.7 De persoonlijke onpartijdigheid van de rechter wordt door het EHRM verondersteld en het tegendeel moet bewezen worden.8 Persoonlijke partijdigheid is derhalve lastig te bewijzen en in de jurisprudentie van het EHRM wordt dan ook niet snel aangenomen dat er sprake was van subjectieve partijdigheid. Enkele voorbeelden daarvan zijn er echter wel in de jurisprudentie geweest.9 Het EHRM erkent ook de moeilijke bewijsbaarheid van subjectieve onpartijdigheid, maar ziet de objectieve onpartijdigheid als een belangrijke aanvullende waarborg en geeft ook aan dat om die reden de meeste gevallen in de jurisprudentie zich concentreren rond de objectieve onpartijdigheid.10

De objectieve toets ziet op de organisatorische en structurele onpartijdigheid van de rechterlijke instantie en houdt in dat er geen objectieve omstandigheden of feiten mogen bestaan waardoor een klager redelijkerwijs gerechtvaardigde twijfel kan hebben omtrent de onpartijdigheid van de rechterlijke instantie 11 Van daadwerkelijke partijdigheid behoeft derhalve geen sprake te zijn. Ook de schijn van partijdigheid moet in dit kader vermeden worden.12 Hier raakt de onpartijdigheid in de jurisprudentie van het EHRM de vereiste onafhankelijkheid. In het bijzonder betreft het de factor indruk naar buiten of schijn van afhankelijkheid die een rol speelt bij de vraag of het betreffende orgaan als onafhankelijk kan worden aangemerkt.13 Strijd met de objectieve onpartijdigheid is eenvoudiger te bewijzen, omdat 'slechts' aangetoond moet worden dat er redelijkerwijs gerechtvaardigde twijfel bestond aan de onpartijdigheid van de rechterlijke instantie.14 De opvatting van de betrokken partij is daarbij van belang maar niet doorslaggevend. Volgens het EHRM geeft de vraag of de vrees van de betrokken partij objectief gerechtvaardigd de doorslag.15 De objectieve toets houdt, zoals Van Dijk stelt, in dat een subjectief element (de vrees van de betrokken partij) geobjectiveerd wordt, althans naar objectieve maatstaven gemeten gerechtvaardigd moet zijn.16 Het is niet altijd duidelijk waarin bij de concrete toepassing op het voorliggende geval het onderscheid gelegen is tussen de objectieve toets in het kader van de onpartijdigheid en de toetsing van `appearances' of de indruk naar buiten in het kader van de onafhankelijkheid.17 Onduidelijkheid bestaat ook inzake de toepassing van de objectieve onpartijdigheidtoets als zodanig en de door het EHRM gehanteerde criteria in dat kader.18 Op deze punten is de jurisprudentie van het EHRM dan ook aan kritiek onderhevig.19 Voorbeelden van gevallen (zonder uitputtend te willen zijn)20 waarin volgens het EHRM sprake kan zijn van een schending van de vereiste objectieve onpartijdigheid vormen: eerdere betrokkenheid van de rechter bij de rechterlijke procedure in hetzelfde geschil in een andere hoedanigheid21, cumulatie van functies22 of behandeling van de zaak door de rechter in hoger beroep die ook in eerste aanleg een oordeel over de zaak heeft gegeven.23 Nevenfuncties kunnen problematisch zijn, maar zijn dat niet per definitie 24 Een strikte scheiding tussen de subjectieve en objectieve onpartijdigheid valt er volgens het EHRM echter niet altijd te maken.25 Het EHRM overweegt in Kyprianou dat zich twee situaties kunnen voordoen, waarin gebrek aan onpartijdigheid in het geding kan zijn: situaties die functioneel van aard zijn en die persoonlijk van aard zijn. Op de eerste situatie, waarin niet het persoonlijk gedrag van de rechter centraal staat maar de uitoefening van verschillende functies of de aanwezigheid van hiërarchische dan wel andere banden met een procesdeelnemer, wordt de objectieve toets toegepast. De tweede situatie heeft betrekking op het gedrag van de desbetreffende rechter in de voorliggende zaak. Afhankelijk van de specifieke feiten van het bestreden gedrag, wordt hierop de subjectieve of de objectieve toets dan wel worden beide toetsen toegepast.26 Het persoonlijke gedrag van de desbetreffende rechter kan aanleiding geven tot partijdigheid onder de objectieve toets, maar kan ook van dien aard zijn dat zelfs onder de subjectieve toets persoonlijke vooringenomenheid moet worden aangenomen.

De onpartijdigheidseisen blijven voorts niet altijd beperkt tot de rechterlijke instanties, maar kunnen zich ook uitstrekken naar andere actoren in de procedure. Voor dit onderzoek zijn in het bijzonder de eisen voor door de rechter ingeschakelde deskundigen van belang. De invloed van dergelijke deskundigen op de uiteindelijke uitkomst van de zaak en het oordeel van de rechter kan immers groot zijn en derhalve moet ook een advies of rapport objectief zijn. Een door de rechter ingeschakelde deskundige behoeft uiteraard niet noodzakelijkerwijs aan dezelfde onpartijdigheidseisen (of andere waarborgen van artikel 6 EVRM) te voldoen als de rechterlijke instanties.27 Omdat echter de mening van de deskundige inzake de kwestie waarvoor hij is ingeschakeld naar alle waarschijnlijkheid van significant belang is voor de beoordeling van de rechter van die kwesties, kan in sommige gevallen volgens het EHRM neutraliteit van die deskundige vereist zijn.28 Het EHRM betrekt het gebrek aan onpartijdigheid van de deskundige veelal in het kader van de vraag of voldaan is aan het equality of arms-vereiste (hierop kom ik nog uitvoeriger terug in paragraaf 4.3.5).29 Daarbij is van belang wat de procedurele positie en de rol van de deskundige was in de procedure.30 In Sara Lind Eggertsdóttir oordeelt het Hof echter dat het gebrek aan onpartijdigheid van de deskundige gelet op diens procedurele positie en rol in de procedure, naast het vereiste van equality of arms, óók de onpartijdigheid van de rechter gecompromitteerd had.31 Dat de onpartijdigheidseisen in verband staan met het beginsel van hoor en wederhoor, meer in het bijzonder equality of arms, blijkt ook uit de algemeen aanvaarde plicht van de rechter om geen onderhands contact met een van de partijen in de procedure te hebben.32 Daarmee wordt de schijn van partijdigheid vermeden. Bovendien wordt vermeden dat een partij in een ongelijke positie ten opzichte van de andere partij wordt gesteld. Hetzelfde kan gesteld worden voor onderhands contact tussen een door de rechter ingeschakelde deskundige en (een van de) partijen. In een recente uitspraak achtte ook de Centrale Raad het benaderen van de medisch deskundige die door de rechter was ingeschakeld door (een van) de partijen, zonder dat de Centrale Raad of de wederpartij daarvan op de hoogte was, conform vaste rechtspraak, in strijd met de goede procesorde.33

Het onpartijdigheidsbeginsel moet waarborgen dat een zo objectief mogelijke beslissing genomen wordt en oneigenlijke (dat wil zeggen rechtens niet relevante) belangen en motieven geen rol in de beoordeling van de rechterlijke instantie hebben gespeeld. Aangezien het beginsel ziet op de verhouding tussen de rechter en partijen, heeft het in eerste instantie ook een functie ter bescherming van de belangen van partijen in het concrete geschil. Gewaarborgd wordt dat de rechter niet vooringenomen is naar partijen of het onderwerp van geschil en dat partijen op gelijke wijze behandeld worden. Daarnaast heeft het beginsel ook een functie in het kader van het vertrouwen in rechtspraak van partijen en het publiek. Indien de onafhankelijke rechter blijk geeft van vooringenomenheid of anderszins oneigenlijke belangen laat meewegen in zijn beslissing, wordt immers het gezag en de geloofwaardigheid van de rechter aangetast. Het vertrouwen van partijen en het publiek in de rechtspraak loopt, zeker indien zulks vaker het geval is, een deuk op.

Ook het EHRM benadrukt dat de onpartijdigheidseisen primair het vertrouwen van partijen in de rechter beogen te waarborgen. In strafrechtelijke context overwoog het in de zaak Kyprianou:

Vergelijkbare overwegingen uit het EHRM in geschillen waarin de vaststelling van een civil right or obligation in het geding is 35 Kortom, onpartijdigheid staat in het teken van het publieke vertrouwen in rechtspraak, maar bovenal van dat van partijen. Terwijl de primaire functie van onafhankelijkheid gelegen is in bescherming van het algemene belang, ligt de primaire functie van de onpartijdigheid derhalve in de bescherming van de belangen van partijen in het concrete geschil. Het onpartijdigheidsbeginsel heeft derhalve vooral interne werking, terwijl de onafhankelijkheids vooral externe werking heeft. Beide categorieën eisen hebben echter secundair ook een functie die ten dienste staat van dit concrete respectievelijk het algemene belang.36

Het onpartijdigheidsbeginsel vertoont, zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven, nauwe samenhang met het onafhankelijkheidseis. Onafhankelijkheid van de geschilbeslechtende instantie vormt een waarborg voor de vereiste onpartijdigheid van die instantie. De onpartijdigheidseisen staan echter niet alleen in nauw verband met de onafhankelijkheidseis, maar ook met het vereiste van een openbare behandeling van de zaak. De openbaarheid van de zitting bevordert de onpartijdigheid van de rechter, doordat de zitting openstaat voor publiek en de behandeling van de zaak controleerbaar wordt voor het publiek.37 Die controle vormt een extra waarborg tegen willekeur of partijdigheid.38 Hetzelfde geldt voor het vereiste van een openbare uitspraak in combinatie met de motiveringseis. De motivering en openbaarmaking daarvan maakt de beslissing van de rechter controleerbaar voor het publiek en hogere instanties. De rechter moet zich voor zijn beslissing verantwoorden en op die manier vormen deze eisen ook een waarborg voor objectiviteit aan de kant van de rechter. Voorts is in het bovenstaande gebleken dat onpartijdigheid samenhangt met het vereiste van equality of arms en vice versa. Beide vereisten beogen een gelijk(waardig)e of neutrale behandeling te bewerkstelligen van partijen.

In hoofdstuk 8 van de Awb zijn verscheidene inrichtingseisen opgenomen om de onpartijdigheid van de behandelende rechter(s) te waarborgen. Om partijdigheid of twijfel aan onpartijdigheid te voorkomen is in artikel 8:15 Awb neergelegd dat op verzoek van een partij elk van de rechters die de zaak behandelen, kan worden gewraakt indien daartoe op grond van de feiten of omstandigheden aanleiding bestaat.39 Daarnaast kan een rechter op grond van dezelfde feiten of omstandigheden zelf verzoeken om verschoning ingevolge artikel 8:19, eerste lid, van de Awb. In beide gevallen doet een meervoudige kamer van de rechtbank, waarin de betreffende rechter(s) geen zitting heeft (hebben), uitspraak op het verzoek.40 Heringa wijst erop dat wrakingsverzoeken veelal gericht zijn op het betwisten van objectieve onpartijdigheid, terwijl een verzoek om verschoning tevens kan samenhangen met subjectieve onpartijdigheid.41

In het Nederlandse bestuursprocesrecht is voorts bepaald dat de rechter op grond van artikel 8:47 eerste lid en artikel 8:60, eerste lid, Awb een deskundige kan benoemen en tevens in artikel 8:34, eerste lid, Awb dat die deskundige zijn taak onpartijdig dient te vervullen.42 Dezelfde eis wordt gesteld aan door de rechter ingeschakelde tolken op grond van artikel 8:35, eerste lid, van de Awb. Opvallend is dat in de Awb geen expliciet verbod is opgenomen voor de rechter om onderhands contact te hebben met een van de partijen. Dat was voorheen wel gebruikelijk in de procesregelingen van verschillende bestuursrechters43 en is in elk geval een eis die de bestuursrechter in acht moet nemen op grond van het onpartijdigheidsbeginsel, zoals hierboven al werd aangegeven. Stroink leidt dit verbod af uit artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, waarin is neergelegd dat de rechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.44