I.4.3.8 Het beginsel van de redelijke termijn

Het beginsel van de redelijke termijn houdt (voor het bestuursrecht) in dat een geschil tussen burger en overheid inzake bestuursrechtelijke aanspraken, verplichtingen of sancties binnen een redelijke termijn beslecht moet worden. De herkomst en het belang van dit beginsel van behoorlijke rechtspleging lijken, meer nog dan bij de overige beginselen het geval is, voornamelijk te herleiden tot artikel 6 EVRM. Daarin is neergelegd dat geschillen die leiden tot de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen of geschillen inzake de gegrondheid van een ingestelde strafvervolging, binnen een redelijke termijn beslecht behoren te worden. Het beginsel bestrijkt, volgens het EHRM, niet slechts de procedure bij de rechter, maar werkt ook door in fasen voorafgaand aan die procedure, zoals de bestuurlijke voorprocedures, en fasen ter executie van uitspraken van de rechterlijke instanties.1 Beslechting van geschillen binnen een redelijke termijn, voor zover er sprake is van de vaststelling van burgerlijke rechten en plichten in de zin van artikel 6 EVRM, wil zeggen dat vanaf aanvang van het geschil tot de definitieve beslechting van het geschil een redelijke termijn in acht moeten worden genomen. De aanvang van de relevante periode wordt in deze gevallen gelegd bij de aanvang van het geschil, dat wil in beginsel zeggen het aanhangig maken van de procedure bij de rechter.2 Voor bestuursrechtelijke geschillen begint de termijn in het algemeen te lopen vanaf de start van de bestuurlijke voorprocedures.3 Bij bestuursrechtelijke procedures inzake een `criminal charge', zoals het opleggen van een bestuurlijke boete of een andere punitieve sanctie, kan dat moment eerder liggen, namelijk op het moment dat een daad van vervolging wordt gepleegd jegens de klager of soms nog eerder, indien de situatie van de verdachte wordt geraakt (`substantially affected') door een andere handeling.4 De periode die beoordeeld moet worden in het licht van de redelijke termijn eindigt pas zodra het geschil definitief is beëindigd en de rechtspositie van de burger is bepaald dan wel de straf definitief is vastgesteld.5 Voor bestuursrechtelijke geschillen betekent dit dat de periode gedurende welke het bestuursorgaan, na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter, een nieuw besluit neemt, meetelt bij de beoordeling of een redelijke termijn in acht is genomen (alsmede alle daartegen gerichte vervolgprocedures).6 Het EHRM hanteert voorts al geruime tijd verschillende factoren om te bepalen of in een concreet geval de redelijke termijn is overschreden. In Frydlender zette het deze nog eens op een rij: de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van de klager, de wijze waarop de zaak door het bestuur en de rechter (c.q. de justitiële autoriteiten) behandeld wordt en de belangen die voor de klager op het spel staan.7

Onder invloed van artikel 6 EVRM heeft het beginsel van de redelijke termijn een stevig verankerde grondslag gekregen in de Nederlandse rechtspraak en literatuur.8 Een nationale geschreven grondslag valt echter, in elk geval voor het bestuursrecht, niet aan te wijzen. Ook in onze Grondwet is een dergelijk vereiste voor rechtspraak niet gepositiveerd. Toch meende J.M. Polak in 1976 al dat de eis dat uitspraken tijdig moeten worden gegeven, moest worden beschouwd als een beginsel van behoorlijke rechtspraak.9 Ook Van Maarseveen lijkt de eis van een tijdige uitspraak te beschouwen als een eis voor behoorlijke rechtspraak, maar geeft er de voorkeur aan (vanwege gewenste reductie van het beginselenaantal) deze eis onder te brengen onder een zorgvuldigheidsbeginsel.10 Beide auteurs refereren niet (expliciet) aan artikel 6 EVRM. Verschillende auteurs pleiten er thans ook voor of erkennen, gelet op het toenemende belang van voortvarendheid in het bestuursprocesrecht en de beperkte reikwijdte van artikel 6 EVRM, een ongeschreven grondslag van de redelijke termijn-eis in de vorm van een tij digheidbeginsel, (al dan niet) als onderdeel van het rechtszekerheidbeginsel.11 Opvallend is daarbij dat zij niet verwijzen naar het decisiebeginsel (of beginsel van de redelijke termijn), dat als ongeschreven beginsel van behoorlijke rechtspleging reeds door De Waard onderscheiden werd en ook erkend is.12

Er zijn derhalve aanknopingspunten dat het beginsel van de redelijke termijn reeds onderdeel uitmaakte van het nationale (ongeschreven) recht, als beginsel van behoorlijke rechtspleging, nog voordat de invloed van artikel 6 EVRM daarop in sterke mate aanwijsbaar was. Door de sterke doorwerking van artikel 6 EVRM in onze rechtsorde is echter buiten kijf komen te staan dat geschilbeslechting binnen een redelijke termijn ook moet worden beschouwd als een beginsel van behoorlijke rechtspleging dat in iedere procedure of geheel van procedures in acht moet worden genomen.13 De invulling en toepassing van het beginsel geschiedt in de Nederlandse literatuur en jurisprudentie echter grotendeels overeenkomstig de benadering van het EHRM, zoals neergelegd in diens jurisprudentie.14 Wat betreft aanvang en einde van de relevante periode en de van belang zijnde factoren — de complexiteit van de zaak, het gedrag van de klager, het gedrag van de autoriteiten en het belang dat voor klager op het spel staat15 — om te bepalen of een redelijke termijn in acht is genomen, volgen de bestuursrechters in beginsel de jurisprudentie van het EHRM.16 Op een enkel punt wordt door de bestuursrechter afgeweken van de door het EHRM gehanteerde benadering. De belastingkamer van de Hoge Raad hanteert voor fiscale boetes (ergo: criminal charges) vaste, gefixeerde termijnen als uitgangspunt ter bepaling of de redelijke termijn geschonden is.17 De Hoge Raad legt in zijn benadering iets meer nadruk op de deelfasen dan op de totale duur van de procedure en de factoren zoals het EHRM doet.18 De uitspraak van de Hoge Raad en de daarin geformuleerde vuistregels hebben in de jurisprudentie van de overige bestuursrechters navolging gevonden in de zin dat ernaar verwezen werd.19 Inmiddels hanteren de hoogste bestuursrechtelijke colleges zelf ook gefixeerde termijnen. In geschillen waarin een bestuurlijke boete centraal staat, hanteren de bestuursrechters conform de uitspraken van de Hoge Raad een termijn van vier jaar, waarbij de eerste aanleg inclusief de bezwaarfase twee jaar mag duren en de fase in hoger beroep ook twee jaar.20 Voor geschillen waarin het de vaststelling van `civil rights or obligations' betreft, lopen de door de bestuursrechters gehanteerde termijnen uiteen. De Afdeling gaat uit van een periode van vijfjaar over drie instanties waarbij voor bezwaar een jaar staat, voor beroep twee jaar en voor hoger beroep twee jaar.21 De termijnen die de Centrale Raad hanteert in uitkeringszaken wijken daar weer enigszins vanaf: een half jaar voor bezwaar, anderhalf jaar voor beroep en twee jaar voor hoger beroep.22 De totale duur van de procedure mag derhalve niet meer dan vier jaar beslaan. Het CBb lijkt weer enigszins daarvan afwijkende termijnen te hanteren:23 Bovendien hanteren de hoogste bestuursrechters ook vaste tarieven voor immateriële schadevergoeding.24 Dat doet het EHRM (voor zichzelf) ook, maar het hanteert een andere berekeningsmethode.25

Voorts past de bestuursrechter zijn bevoegdheid tot aanvullen van de rechtsgronden ruimhartig toe als het gaat om de redelijke termijn. Als er geklaagd wordt over de lange duur van de procedure dient de bestuursrechter dat op te vatten als een klacht over schending van de redelijke termijn en daarbij dienen alle fases in de procedure beoordeeld te worden.26 Dat leek al eerder in de jurisprudentie het geval te zijn.27 De Afdeling oordeelde ook dat in de klacht over de duur van de procedure bij de rechtbank een verzoek om schadevergoeding begrepen ligt, waardoor een belanghebbende daar niet zelf expliciet meer om hoeft te verzoeken.28 Voor boetezaken lijkt te gelden dat de bestuursrechter, blijkens een uitspraak van de Hoge Raad, ambtshalve moet beoordelen of de redelijke termijn overschreden is. Daarbij is echter nog niet geheel duidelijk of het gaat om ambtshalve toetsing aan een bepaling van openbare orde (de redelijke termijn-eis) of om ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden.29 De Afdeling daarentegen heeft in een recente uitspraak in een zaak waarin een boete op grond van de Wet arbeid Vreemdelingen was opgelegd overwogen dat de redelijke termijn-eis in beginsel geen bepaling van openbare orde vormt waaraan ambtshalve door de bestuursrechter moet worden getoetst. In uitzonderingsgevallen kan het zo zijn dat de bestuursrechter ambtshalve moet nagaan of de redelijke termijn is geschonden. Daarvan is sprake in de gevallen waarin een vertraging, die leidt tot overschrijding van de redelijke termijn, zich voordoet nádat het onderzoek ter zitting is gesloten maar vóórdat uitspraak wordt gedaan.30 In de desbetreffende zaak werd, in strijd met artikel 8:66 Awb, twee en een halve maand na sluiting van het onderzoek pas uitspraak gedaan. Omdat het onderzoek al gesloten was en de voorgenomen datum waarop uitspraak zou worden gedaan nog binnen de redelijke termijn viel, was de vertraging niet te voorzien en was er geen reden om daarover te klagen. In dergelijke gevallen ligt het in de rede dat de bestuursrechter ambtshalve nagaat of met de opgelopen vertraging na sluiting van het onderzoek de redelijke termijn wordt overschreden.

Het primaire belang van het beginsel van de redelijke termijn is gelegen in bescherming van de belangen van de bij de procedure betrokken partij en.31 Geschillen die bepalend kunnen zijn voor de rechtspositie van burgers dienen binnen een redelijke termijn definitief beslecht te worden, opdat de betreffende burgers niet langer dan nodig in onzekerheid omtrent hun rechtspositie verkeren.32 De ratio van het beginsel is de rechtszekerheid van de betrokken partijen.33 Voor procedures waarin strafrechtelijke vervolging plaatsvindt of anderszins een punitieve sanctie wordt opgelegd, geldt dat de ratio van het beginsel eveneens gelegen is in de rechtszekerheid voor de 'vervolgde' persoon, aangezien er zo spoedig mogelijk duidelijkheid moet bestaan inzake strafvervolging en de eventuele gevolgen daarvan voor die burger.34

Jansen wijst erop dat het redelijke termijn-vereiste, naast dit belang, ook nog een aantal accessoire belangen dient. Daarbij valt te denken aan het feit dat geschilbeslechting binnen een redelijke termijn ook van belang kan zijn voor derden die niet bij de betreffende procedure zijn betrokken, voor bestuursorganen die uiteraard zo spoedig als mogelijk tot uitvoering van besluitvorming willen overgaan, voor de bestuursrechter zelf en meer in het algemeen voor de doelmatigheid en rechtszekerheid.35 Ook andere auteurs wijzen erop dat het beginsel van de redelijke termijn zowel de belangen van betrokkenen beschermt als de rechtszekerheid.36 In feite heeft het beginsel dus ook een functie in het kader van de rechtszekerheid voor alle betrokken actoren bij de procedure, maar ook een functie in het algemeen belang. Dat algemeen belang is gediend met spoedige uitvoering van door het bestuur genomen besluiten alsmede (voor procedures met een strafrechtelijke karakter) spoedige vervolging van verdachten en uitvoering van eventueel opgelegde straffen en sancties. Ter aanvulling moet nog opgemerkt worden dat inachtneming van dit beginsel een belangrijke algemene functie heeft in het kader van het vertrouwen in rechtspraak van de samenleving. Procedures die teveel tijd in beslag nemen tasten het gezag voor en het vertrouwen in rechtspraak dat burgers hebben aan; is er sprake van een structureel gebrek in dit opzicht, dan wordt meer algemeen ook het vertrouwen in rechtspraak (van de samenleving derhalve) aangetast. Uit het voorgaande blijkt dat het beginsel ook belangen dient die de procedure en de belangen van de bij de procedure betrokken actoren overstijgen.

Voor het beginsel van de redelijke termijn, als ongeschreven nationaal beginsel van behoorlijke rechtspleging, lijkt de ratio met name gezocht te worden in de belangen van de betrokken partijen en hun rechtszekerheid. Er zijn auteurs die menen dat sprake is van afzonderlijke erkenning in het nationale (ongeschreven) recht van een beginsel van de redelijke termijn.37 Zij stellen zich zonder uitzondering ook op het standpunt dat dit beginsel onderdeel uitmaakt van het rechtszekerheidsbeginsel dan wel dat de ratio voor het beginsel gezocht moet worden in het rechtszekerheidsbeginsel.38 Niet altijd duidelijk is of zij daarmee het oog hebben op de rechtszekerheid van de betrokken burgers als zodanig dan wel de rechtszekerheid meer in het algemeen of beide. Primair moet aangenomen worden dat het beginsel de belangen van de bij het geschil betrokken partijen dient.

Er bestaat nauwelijks samenhang tussen het beginsel van de redelijke termijn en de overige beginselen van behoorlijke rechtspleging, althans niet zodanig dat dit beginsel ten dienste staat van andere beginselen en vice versa. Het tegendeel lijkt bij sommige beginselen eerder het geval.39 Naleving van het beginsel van de redelijke termijn kan in sommige gevallen immers op gespannen voet staan of conflicteren met het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel, een openbare behandeling van de zaak of het motiveringsbeginsel.40 Hoe voortvarender de procedure, hoe minder tijd en mogelijkheden er bestaan om op behoorlijke wijze het geschil te behandelen en de uiteindelijke beslissing vorm te geven. Omgekeerd geldt dat hoe meer waarborgen in een procedure zijn ingebouwd, hoe meer tijd een procedure in beslag kan nemen Er dient een balans te bestaan tussen de voortvarendheid en de overige eisen van behoorlijkheid die de rechterlijke instanties dienen te betrachten, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De noodzaak van evenwicht tussen die belangen is deels ook te herkennen in de factoren die het EHRM en de nationale rechters hanteren ter bepaling of de redelijke termijn in acht is genomen. De factor complexiteit van de zaak, als onderdeel van die afweging, vormt daarvan een duidelijk voorbeeld. De bestuursrechter hanteert ook in dit verband een iets andere werkwijze. De Centrale Raad heeft aangegeven dat de standaardtermijnen en de behandelingsduur voor een procedure bij de rechtbank in het algemeen voldoende ruimte bieden voor het normale verloop van een proces. De inschakeling van een deskundige wordt daaronder inbegrepen geacht en kan derhalve geen rechtvaardiging voor vertraging opleveren.41 Daarvan kan slechts in bijzondere omstandigheden sprake zijn, waarbij de door het EHRM gehanteerde factoren een rol spelen.

Een conflictsituatie lijkt zich gezien het bovenstaande met name voor te kunnen doen tussen het beginsel van de redelijke termijn en de overige beginselen van behoorlijke rechtspleging die primair de belangen van partijen in de procedure beogen te beschermen.

Een (wettelijke) garantie voor geschilbeslechting binnen een redelijke termijn lijkt het wettelijk vastleggen van termijnstellingen voor de procedure bij de bestuursrechter te zijn. In de Awb is dat onder meer in hoofdstuk 8 op verschillende plaatsen ook gebeurd. Te denken valt daarbij aan de termijn van zes weken voor het indienen van het beroep-schrift in artikel 6:7 Awb of de termijn van vier weken voor indiening van het verweerschrift na verzending van het beroepschrift door de rechtbank (met mogelijkheid tot verlenging van die termijn) in artikel 8:42 Awb. Voorts bevat artikel 8:47, derde lid, respectievelijk vierde lid van de Awb de bevoegdheid voor de rechter om een ingeschakelde deskundige een termijn te stellen waarbinnen deze deskundige verslag dient uit te brengen, alsmede een termijn van vier weken voor partijen om na verzending van dat verslag te reageren. Ook kan gedacht worden aan de termijn die bepaalt binnen hoeveel weken uitspraak moet worden gedaan na afloop van de zitting: binnen zes weken na sluiting van het onderzoek behoort de rechtbank uitspraak te doen op grond van artikel 8:66, eerste lid, Awb.42 Daarnaast biedt de Landelijke procesregeling bestuursrecht 2008 voor de rechtbanken en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 voor de bijzondere bestuursrechters op verschillende plaatsen termijnstellingen of uitwerkingen van bepalingen in de Awb.43 Zo is in artikel 4 van de procesregeling bepaald dat uitstel van door de rechtbank gestelde termijnen slechts in uitzonderlijke omstandigheden wordt verleend en kan de rechtbank bij inwilliging van een dergelijk verzoek slechts een nadere termijn van vier weken gunnen aan de indiener van het verzoek.44 Een ander voorbeeld is de termijn die bepaald is voor het repliceren en dupliceren op grond van artikel 8:43 Awb: indien de rechtbank van die bevoegdheid gebruik maakt, krijgt de indiener van het beroepschrift vier weken de tijd om te repliceren en het bestuursorgaan vervolgens vier weken om te dupliceren na ontvangst van de repliek.45 Ook zijn termijnstellingen in verband met deskundigenonderzoek opgenomen in de procesregeling: partijen krijgen twee weken de tijd om hun wensen omtrent het deskundigenonderzoek kenbaar te maken en de deskundige in kwestie krijgt dertien weken de tijd om zijn onderzoek af te ronden.46

Hoewel dergelijke inrichtingseisen kunnen waarborgen dat de procedure voldoende voortvarend verloopt, verdient daarbij aantekening dat partijen in het bestuursrecht weinig tot niets kunnen ondernemen tegen overschrijdingen van de rechter van deze termijnen.47 Uitsluitend indien in de rechterlijke procedure de redelijke termijn wordt overschreden, kan zulks in hoger beroep aangekaart worden én staat daar een sanctie tegenover. Het is echter niet de rechter zelf die door de sanctie geraakt wordt, maar de Staat die de compensatie voor de schending moet voldoen.48Bovendien wordt hiermee niet bewerkstelligd dat een lopende procedure versneld kan worden, maar vindt uitsluitend repressief compensatie voor een te lange duur van de procedure plaats. Om de voortvarendheid van de procedure preventief te bevorderen kunnen verschillende inrichtingseisen opgenomen worden in de wet. Widdershoven stelt bijvoorbeeld dat het van belang is om de voorzitter van een rechterlijk college de bevoegdheid te geven om termijnen te stellen, teneinde de voortgang van de procedure te bewaken.49 De discussie over een mogelijke wettelijke voorziening en de vormgeving ervan is, naar aanleiding van de recente uitspraken van de hoogste bestuursrechters waarin een artikel 13 EVRM- conforme interpretatie van artikel 8:73 Awb plaatsvindt bij schendingen van de redelijke termijn50 en de recente uitspraken waarin deze bestuursrechters gefixeerde termijnen hanteren51, op gang gekomen.52 Barkhuysen en Van Emmerik doen het voorstel tot instelling van een kamer die moet oordelen over dergelijke schendingen naar analogie van de wrakingskamer.53 Die kamer zou dan ook preventief moeten kunnen optreden, teneinde dergelijke schendingen te voorkomen. De bevoegdheid tot het stellen van termijnen aan de rechter(s) die de zaak behandelt zou bijvoorbeeld een optie kunnen zijn in dat kader. Het scheppen van een wettelijke voorziening, teneinde een effectief rechtsmiddel te bewerkstelligen, stond al enige tijd hoog op de agenda van de minister van Justitie 54 Inmiddels is er een wetsvoorstel opgesteld dat voor advies onder meer is voorgelegd aan de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse orde van advocaten.55 Het voorstel voorziet in de invoering van een snelle en eenvoudige verzoekschriftprocedure tot vergoeding van immateriële schade, die aanhangig kan worden gemaakt na het einde van de procedure bij de bestuursrechter of reeds gedurende de procedure bij de bestuursrechter. Het verzoek wordt ingediend bij de bestuursrechter bij wie het beroep of het hoger beroep aanhangig is, indien dat wordt ingediend gedurende het beroep of het hoger beroep tegen het besluit ten gronde, dan wel bij de bestuursrechter die als laatste een beslissing heeft genomen in de hoofdzaak, indien de procedure reeds is beëindigd. Er komt voorts een AMvB waarin een uniforme regeling plaatsvindt van de termijnen en vaste bedragen voor de berekening van het bedrag dat wordt uitgekeerd.