Rb. Zeeland-West-Brabant, 20-12-2018, nr. AWB 18, 3195, 18, 3198, 18, 3199, 18, 3206

Eisers sub 1 tot en met 4 zijn eigenaren van de woningen gelegen aan de [adres 1] , de [adres 2] , de [adres 3] , respectievelijk de [adres 4] .

Op 17 februari 2014 heeft de gemeenteraad van de gemeente Tilburg het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is op 8 augustus 2014 in werking getreden en op 20 november 2014 onherroepelijk geworden. Bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk met circa 380 woningen met bijbehorende voorzieningen op een dichtbij eisers woningen gelegen gebied dat onder het direct voorafgaand aan bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” geldende bestemmingsplan onder meer bestemd was voor agrarische doeleinden.

Eisers hebben op 8 februari 2016 ieder voor zich een aanvraag gedaan voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro. Aan de aanvraag hebben zij - samengevat - ten grondslag gelegd dat door de planologische verandering de waarde van hun woning is verminderd.

Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft haar advies neergelegd in een rapport van oktober 2017.

Bij besluiten van 11 oktober 2017 (primair besluiten) heeft het college de aanvragen onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de SAOZ afgewezen. Volgens het college hadden eisers ten tijde van de koop van hun woningen op basis van concrete en bekendgemaakte beleidsdocumenten rekening kunnen houden met de ontwikkeling van een woonwijk op de locatie van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Het bezwaar is toegelicht tijdens de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften van 22 februari 2018.

Ook een vertegenwoordiging van [naam derde partij 3] was bij de hoorzitting aanwezig. In het kader van de totstandkoming van bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] is een samenwerkingsovereenkomst gesloten op grond waarvan [naam derde partij 2] derde-belanghebbende is in procedures waarin in verband met de inwerkingtreding van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” een tegemoetkoming in planschade is gevraagd. [naam derde partij 2] is beherend vennoot van [naam derde partij 1] Op grond van de samenwerkingsovereenkomst is [naam derde partij 1] de partij die zorgdraagt voor de betaling aan de gemeente van door het college toegekende en uitgekeerde tegemoetkomingen.

Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

2. De wettelijke grondslag voor toekenning van een tegemoetkoming

Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt, voor zover van belang, dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven.

Het tweede lid, aanhef en onder a bepaalt dat een oorzaak als bedoeld in het eerste lid een bepaling van een bestemmingsplan is.

Het college heeft, naast deze aanvragen, ook andere aanvragen ontvangen voor een tegemoetkoming in de planschade. Het college heeft de aanvragen ter advisering voorgelegd aan de SAOZ en heeft de besluitvorming in dit geval gebaseerd op de adviezen van de SAOZ.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 8.3) volgt dat als uit een advies van een door een bestuursorgaan ingeschakelde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt verder dat de SAOZ als onafhankelijk deskundige op het gebied van planschade te beschouwen is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2203). Tussen partijen is dit overigens ook niet in geschil. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien niet is voldaan aan de eis dat de in het advies neergelegde gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar is en voldoende basis biedt voor verdere besluitvorming.

Eisers hebben aangevoerd dat het college niet van de adviezen van de SAOZ heeft mogen uitgaan, omdat moet worden getwijfeld aan de juistheid en de volledigheid daarvan. Ter onderbouwing daarvan hebben eisers erop gewezen dat de SAOZ in het conceptadvies van november 2016 tot de conclusie kwam dat voor eisers ten tijde van de aanschaf van hun woningen geen aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in voor hen ongunstige zin zou veranderen. In latere, in overleg met de gemeente, herziene adviezen is de SAOZ vervolgens tot de conclusie gekomen dat de schadeoorzaak wel voorzienbaar was. De omstandigheid dat de SAOZ is teruggekomen op eerdere standpunten vormt volgens eisers een concreet aanknopingspunt op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de volledigheid en juistheid van het advies dat ten grondslag ligt aan het besluit van het college tot afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming.

De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog.

Vast staat dat nadat de SAOZ in april 2016 een advies had uitgebracht over drie andere aanvragen, bleek dat in die zaken onvoldoende dossier- en archiefonderzoek was gedaan, zodat essentiële documenten op dat moment ontbraken. Nadat [naam derde partij 3] het college heeft gewezen op het ontbreken van essentiële informatie, is daarnaar aanvullend onderzoek gedaan. Naar aanleiding van de documenten en publicaties zoals die vervolgens naar voren zijn gekomen, is de SAOZ in een aantal adviezen, waaronder ook het conceptadvies van november 2016 over de aanvraag van eisers, teruggekomen op eerder ingenomen standpunten.

Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, is deze gang van zaken niet juist geweest. Naar het oordeel van de rechtbank mogen aanvragers en overige betrokkenen, zoals [naam derde partij 3] , in geval van een aanvraag om een tegemoetkoming in de planschade verwachten dat de adviseur, of, als de onderlinge afspraken daar aanleiding toe geven, het college zich binnen de grenzen van hetgeen redelijkerwijs mogelijk is inspant om de voor de beoordeling van de aanvraag essentiële documenten te verzamelen. Doordat het college pas in een later stadium actief onderzoek is gaan doen naar de voor de beoordeling van de aanvragen essentiële documenten, heeft het college niet gehandeld zoals van het college als een zorgvuldig handelende overheidsinstantie mocht worden verwacht. In dit licht acht de rechtbank het door eisers en [naam derde partij 3] over de gang van zaken geuite ongenoegen dan ook invoelbaar. Deze constatering heeft op zichzelf evenwel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.

Dat de SAOZ ook in de zaken van eisers is teruggekomen op eerder ingenomen standpunten, vormt echter geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van het advies zoals dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Volstrekt helder is dat de SAOZ op eerder ingenomen standpunten is teruggekomen, omdat nieuwe informatie en inzichten daar aanleiding toe gaven. Deze handelwijze biedt op zichzelf dan ook geen aanleiding voor twijfel aan de volledigheid of juistheid van de adviezen. Integendeel: van een onafhankelijk deskundige wordt verwacht dat hij conclusies aanpast, als nieuwe informatie daartoe noopt. Bovendien hebben eisers niet concreet gemaakt op welk punt het advies zoals dat aan de bestreden besluiten ten grondslag is gelegd onvolledig of onjuist zou zijn. De enkele omstandigheid dat eisers zich niet met de conclusies uit het advies kunnen verenigen, betekent nog niet dat het advies onvolledig of onjuist is.

Gelet op het voorgaande bestaat er bij gebrek aan concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en, in het verlengde daarvan, aan de juistheid van het door de SAOZ uitgebrachte advies, geen aanleiding voor het oordeel dat het college reeds daarom niet van het advies van de SAOZ heeft mogen uitgaan.

Voor zover de conclusies van de SAOZ inhoudelijk zijn weersproken, zal daarop hierna verder worden ingegaan.

Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van de SAOZ op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van de woningen de woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. Het college heeft de aanvragen van eisers daarom afgewezen. Volgens eisers was de woningbouw ten tijde van de aankoop niet voorzienbaar, zodat het college hun aanvragen ten onrechte heeft afgewezen.

5. Voorzienbaarheid: beoordelingskader

Op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het bestuursorgaan met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.23 - 5.30) blijft wanneer de planschade voorzienbaar is, de planschade voor rekening van de aanvrager, omdat de aanvrager in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning te hebben aanvaard.

Of een planologische wijziging voorzienbaar was, dient volgens vaste rechtspraak te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing - in dit geval het moment van aankoop van de woning - voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is ook niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van aankoop van de woning de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.

De rechtbank merkt op dat de vraag of een planologische wijziging voorzienbaar was een juridische vraag is, die moet worden beantwoord op basis van de hiervoor omschreven uitgangspunten. De rechtbank realiseert zich dat de mate van onderzoek naar en de interpretatie van planologische mutaties die in juridisch opzicht ingevolge de heersende lijn in de jurisprudentie van een redelijk denkend en handelend koper wordt verwacht, maakt dat veel van een aspirant-koper van een woning wordt gevraagd. De jurisprudentie op dit punt is echter stellig en daarom zal de rechtbank dit ook als uitgangspunt hanteren.

Het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van de woning voor de koper voorzienbaar was, vereist geen specialistische kennis of ervaring waarover slechts een deskundige, zoals de SAOZ, beschikt. Dat betekent dat de rechtbank het door het college in navolging van de SAOZ gegeven antwoord op die vraag zonder terughoudendheid toetst (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, met name rechtsoverweging 8.8 en 8.9).

Dat betekent daarnaast dat, zoals eisers terecht hebben aangevoerd, in geval van betwisting van de aanwezigheid of juist het ontbreken van voorzienbaarheid niet vereist is dat ter onderbouwing daarvan een rapport van een deskundige wordt overgelegd. Dat een rapport niet vereist is, laat onverlet dat de betwisting wel moet worden gemotiveerd.

De woningen zijn aangekocht op 31 oktober 1987 ( [adres 1] , 21 december 1992 (Baksenbosch 27) en 1 juli 1993 ( [adres 4] ). De woning aan de [adres 3] is gekocht vóór 11 december 1989, de datum van levering. De exacte datum van de aankoop van die woning is onbekend.

Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van de SAOZ van oktober 2017 op het standpunt gesteld dat ten tijde van de aankoop van de woningen woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voor aanvragers voorzienbaar was op grond van het Streekplan Midden- en Oost-Brabant, Partiële herziening 1985 (Streekplan 1985). Het ontwerp daarvan heeft vanaf 5 februari 1986 voor eenieder ter inzage gelegen. Hoewel de voorzienbaarheid eerder per 17 december 1979 doorbroken was, doordat het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant bij besluit van

17 oktober 1979 goedkeuring heeft onthouden aan de reservering ten behoeve van woningbouw in het bestemmingsplan “Buitengebied Udenhout”, heeft het college eisers niet gevolgd in het betoog dat deze onthouding van goedkeuring ervoor zorgt dat het Streekplan 1985 niet als concreet beleidsvoornemen gezien kan worden. In het Streekplan 1985 is een kaart opgenomen die ziet op het Structuurplan Stadsgewest Tilburg uit 1974 (Structuurplan 1974). Daarnaast is in het Streekplan 1985 gewezen op het Structuurplan 1974 en blijkt uit het Streekplan 1985 dat het Streekplan Midden- en Oost-Brabant 1978 (Streekplan 1978) daarin is verwerkt. Gelet daarop vormt het Streekplan 1985 een zodanig concreet beleidsvoornemen dat aan eisers op basis daarvan ten aanzien van de woningbouw op de locatie van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen.

Eisers hebben in beroep gesteld dat nu de SAOZ er na een uitvoerig onderzoek al niet in was geslaagd om alle essentiële documenten terug te vinden, dat van eisers als redelijk denkend en handelend kopers destijds ook niet kon worden verwacht. Los van de inhoud van de diverse documenten die bij later onderzoek zijn gevonden, kan voorzienbaarheid daarom sowieso niet aan eisers worden tegengeworpen.

De rechtbank volgt eisers hierin niet. Dat de essentiële documenten nú niet eenvoudig terug te vinden waren, zegt immers niets over de situatie ten tijde van de aankoop van de woningen in de periode tussen 31 oktober 1987 en 1 juli 1993.

Eisers hebben verder aangevoerd dat de kaart in het Streekplan 1985 een andere kaart is dan de kaart uit het Structuurplan 1974. Daarnaast is het enkele noemen van het Streekplan 1978 en het Structuurplan 1974 onvoldoende om op grond daarvan aan te nemen dat in het Streekplan 1985 een concreet beleidsvoornemen voor woningbouw was opgenomen. Als er al vanuit moet worden gegaan dat bedoeld is te verwijzen naar het Streekplan 1978 en het Structuurplan 1974, dan is dat volgens eisers een nietszeggende verwijzing. De in het Streekplan 1978 en het Structuurplan 1974 opgenomen mogelijkheden voor woningbouw waren ten tijde van het Streekplan 1985 achterhaald. Na het vaststellen van die plannen in 1974, respectievelijk 1978 is de voorzienbaarheid immers doorbroken doordat gedeputeerde staten in 1979 goedkeuring hebben onthouden aan de reservering ten behoeve van woningbouw in het bestemmingsplan “Buitengebied Udenhout”.

Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld in de uitspraak van heden in het beroep met zaaknummer BRE 18/3057 WET, blijkt uit het besluit tot het onthouden van goedkeuring niet dat gedeputeerde staten afstand hebben genomen van het in het Structuurplan 1974 vervatte concrete beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren ter plaatse van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij in die uitspraak onder rechtsoverweging 7. heeft overwogen. Het besluit tot het onthouden van goedkeuring heeft dan ook niet geleid tot het doorbreken van de voorzienbaarheid. De grond van eisers, inhoudende dat de verwijzing naar het Streekplan 1978 en het Structuurplan 1974, als een nietszeggende verwijzing moet worden beschouwd, kan reeds daarom niet worden gevolgd.

Nu het besluit tot het onthouden van goedkeuring niet tot het doorbreken van de voorzienbaarheid heeft geleid, is niet de vraag of met het Streekplan 1985 opnieuw sprake is van een concreet beleidsvoornemen tot woningbouw. De vraag is of met het Streekplan 1985 - als het ten tijde van de aankoop van de woningen meest recente beleidsvoornemen –een wijziging is aangebracht in het eerder gevoerde beleid voor woningbouw en wel zodanig dat woningbouw niet meer was te voorzien.

Naar het oordeel van de rechtbank ontbreken aanknopingspunten om aan te nemen dat met het Streekplan 1985 bedoeld is een wijziging aan te brengen in het eerdere beleidsvoornemen tot woningbouw. Op pagina 69 van het Streekplan 1985 is een kaart opgenomen met als bijschrift “globale weergave van de structuurschetsen van het stadsgewest Tilburg en het Stadsgewest Waalwijk”. Hoewel eisers terecht hebben opgemerkt dat de kaart wat opmaak betreft een andere kaart is dan de kaart uit het Structuurplan 1974, volgt daaruit niet dat daarmee uitdrukkelijk afstand is gedaan van het eerdere beleidsvoornemen. Ook op deze kaart is ter plaatse van het plangebied van bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” een gebied ingetekend dat op grond van de legenda als “woongebied, ontworpen” moet worden aangemerkt. Uit de kaart volgt dat het eerder gevoerde beleid wordt voortgezet. Dat in het Streekplan 1985 het Structuurplan 1974 en het Streekplan 1978 enkel worden genoemd, en niet ook nadrukkelijk is opgenomen dat de daarin opgenomen mogelijkheden voor woningbouw worden voortgezet, maakt dat niet anders.

Gelet op het voorgaande heeft het college de aanvraag van eisers terecht afgewezen, omdat ten tijde van de aankoop van elk van de woningen de toekomstige woningbouw in het plangebied van het huidige bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” voorzienbaar was. De omstandigheid dat het college daarbij niet heeft onderkend dat de voorzienbaarheid niet als gevolg van het onthouden van goedkeuring door gedeputeerde staten doorbroken was, passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Nu de aanvragen terecht zijn afgewezen omdat de planologische ontwikkeling geheel voorzienbaar was, hoeft de omvang van de schade niet te worden bepaald en hoeft de vraag of de eventuele schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, niet beantwoord te worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, rechtsoverweging 5.16).

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen van eisers ongegrond zijn.

10. Proceskosten

Nu de rechtbank ten aanzien van het motiveringsgebrek toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om het college in de proceskosten te veroordelen.

De beoordeling daarvan vindt plaats met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb, het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) en de bijlage bij het Bpb.

Vast staat dat de beroepen van eisers sub 1 tot en met 4 op dezelfde zitting van de rechtbank zijn behandeld. Rechtsbijstand is in alle zaken verleend door dezelfde persoon. De door hem verrichte werkzaamheden konden voor elk van de zaken nagenoeg identiek zijn, nu elk beroep was gericht tegen een besluit waarbij het college de schade-oorzaak voorzienbaar heeft geacht. De beroepschriften zijn ook voor het overgrote deel identiek. De rechtbank merkt de zaken voor de vaststelling van de proceskostenvergoeding daarom aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb.

De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op een totaalbedrag van € 1.503,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift,

1. punt voor het verschijnen ter zitting op 1 november 2018, met een waarde per punt van

€ 501,- en wegingsfactor 1,5 vanwege het aantal samenhangende zaken). Dit bedrag zal worden verdeeld over de vijf beroepen waarin een proceskostenveroordeling wordt uitgesproken (deze vier zaken en de zaak met zaaknummer BRE 17/5311 WET), hetgeen neerkomt op een bedrag van € 300,60 per beroepszaak.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzitter, en mr. T. Peters en

mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden en D. Alblas, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.