1.6 Uitgangspunten bij het onderzoek

In algemene zin geldt dat het Nederlandse civiele recht een gewone schuldenaar, die tevens schuldeiser is een ruime verrekeningsmogelijkheid biedt. De verrekeningsregels uit het BW liggen op het niveau van de verrekeningsregels uit de Principles of European Contract Law.1 Voor wat betreft de verrekeningsregels tijdens insolventie behoort Nederland tot de pro-creditor jurisdictions.2 Daarnaast is voor de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden gekozen voor het open systeem van invordering,3 zodat de fiscus normaal gesproken van deze ruime civielrechtelijke verrekeningsmogelijkheid gebruik zou kunnen maken. Door een eigen keuze van de overheid, daarin gelegen dat de wetgever voor verrekening door de fiscus het open systeem buiten werking heeft gesteld, kan de fiscus deze ruime civielrechtelijke mogelijkheid niet benutten.

In dit onderzoek wordt in die zin van die keuze door de wetgever geabstraheerd, dat als uitgangspunt wordt aangehouden dat de fiscus, bij het volledig benutten van het open systeem, in verrekeningssituaties in beginsel een ruime compensatiebevoegdheid heeft, evenals de wederpartij van de fiscus. Het voorgaande geldt eveneens voor de civielrechtelijke verrekeningsmogelijkheid ingeval een vordering op de fiscus wordt overgedragen of verpand. Ook deze situaties heeft de wetgever specifiek in artikel 24 Iw 1990 geregeld, te weten in het vierde lid, terwijl hier reeds in het BW een bepaling voor is opgenomen. Dat betreft artikel 6:130 BW, die de debiteur van de overgedragen of verpande vordering een ruime verrekeningsmogelijkheid toekent.4

Vermeulen heeft enkele belangwekkende stellingen geponeerd over de positie van de ontvanger ten opzichte van die van de gewone schuldeiser.5 Zijn eerste stelling luidt dat elke wettelijke regeling die de positie van de ontvanger van rijksbelastingen doet afwijken van die van de burger en die van een gewone (mede)schuldeiser volgens het gemene recht, een overtuigende rechtvaardiging behoeft. In het verlengde daarvan ligt zijn tweede stelling, die luidt dat de op de 'bijzondere positie' van de fiscus gebaseerde argumenten van de wetgever veelal geen rechtvaardiging opleveren voor diens bestaande bijzondere bevoegdheden of andere afwijkingen te zijnen gunste van het burgerlijk recht. De daar weer op aansluitende derde stelling van Vermeulen houdt in dat, behoudens enige afwijkingen op grond van doelmatigheid en misbruikbestrijding,6 het burgerlijk recht zoals dat voor gewone crediteuren geldt, ook voor de ontvanger zou kunnen volstaan. Deze stellingen van Vermeulen worden door mij onderschreven. Daar zou ik wel aan willen toevoegen dat aan diens stellingen nog vooraf dient te gaan de toets of een afwijking van de civielrechtelijke verrekeningsregels, op één of meer essentiële onderdelen, ten gunste van de fiscus wel noodzakelijk is.7

Op de voornoemde stellingen van Vermeulen sluit aan de in de vorige paragraaf geschetste ontwikkeling, dat in omringende rechtsstelsels voorrangsposities zoals die van de fiscus steeds sterker worden beperkt ten gunste van het paritas creditorum-beginsel. Tevens is daarbij van belang het in § 1.2, bij de behandeling van geval 1, aangehaalde uitgangspunt van de Hoge Raad dat verrekening door de fiscus niet geldt als een invorderingsmaatregel. De regels voor verrekening door de fiscus horen derhalve niet in een Invorderingswet thuis. Zouden er bijzondere regels voor de verrekening door de fiscus noodzakelijk zijn, dan zouden die normaal gesproken in het Burgerlijk Wetboek een plaats moeten krijgen. Geconstateerd kan verder worden dat in (sommige) andere rechtsstelsels dan dat van Nederland verrekening door de fiscus gewoon via de civielrechtelijke regels wordt behandeld. Het is dus zeer wel mogelijk bij verrekening door de fiscus de regels van het BW voorop te stellen.8

Voor dit onderzoek wordt, in lijn met het voorgaande, als uitgangspunt genomen dat de fiscus in het kader van de verrekening geen andere bevoegdheden dient te hebben dan die voorvloeien uit het civiele recht, tenzij bijzondere omstandigheden een afwijking ten gunste van de fiscus zouden rechtvaardigen. De toetsing aan de centrale onderzoeksvraag, zoals verwoord in § 1.5 - te weten: kunnen de gronden die door de wetgever zijn aangevoerd om de afwijkingen in artikel 24 Iw 1990 van de civielrechtelijke regels te rechtvaardigen, gelden als voldoende en deugdelijke gronden? - zal daarom een stringent karakter hebben. Slechts een zeer bijzondere omstandigheid zal gelden als rechtvaardigingsgrond ten gunste van de fiscus. Weliswaar neemt de fiscus in het maatschappelijk verkeer een bijzondere positie in, doch die positie maakt niet dat een afwijking van het civielrechtelijke verrekeningsregime a priori valt te rechtvaardigen. Daarvoor zal moeten blijken dat de fiscus zich in een bepaald opzicht, ten aanzien van een specifiek verrekeningsaspect, in een zodanig bijzondere positie bevindt, dat een afwijking van het civiele recht gerechtvaardigd (en billijk) is. Daarbij dient eveneens vast te staan dat er een (werkelijke) noodzaak bestaat om van het civiele recht af te wijken.9

Omstandigheden die naar mijn mening geen rechtvaardiging kunnen vormen ten gunste van een uitbreiding van verrekening door de fiscus ten opzichte van het BW-regime, zijn de door de fiscus regelmatig aangevoerde efficiency10 en doelmatigheid.11 De regels die gelden voor verrekening, of dat nu is door de fiscus of door andere partijen, dienen niet een specifieke inhoud te krijgen, die (uitsluitend) is ingegeven door redenen van efficiency en doelmatigheid.12 Dat geldt in versterkte mate als het gaat om afwijkingen van essentiële vereisten van verrekening. Primair dient de eis te gelden dat een verrekeningsregeling zodanig wordt opgesteld dat sprake is van een voor alle betrokken partijen billijke (en duidelijke) regeling.13 Een omstandigheid die mijns inziens evenmin een rechtvaardiging kan vormen voor een uitbreiding van de verrekeningsbevoegdheid ten behoeve van de fiscus, is dat de fiscus over het algemeen niet zijn debiteur (dan wel crediteur) kan kiezen. Een dergelijke situatie doet zich in het rechtsverkeer wel vaker voor, ook bij andere partijen dan de fiscus. Het levert daarom op zichzelf geen grond op om een ander verrekeningsregime van toepassing te doen zijn.14 Ook overtuigt mij niet het argument dat het publiekrechtelijke karakter van belastingvorderingen een bijzonder verrekeningsregime zou rechtvaardigen.15

Verder moet worden bedacht dat de fiscus, vanwege de in de Iw 1990 opgenomen dwanginvorderingsmogelijkheden, ook bij uitsluitende toepasselijkheid van de civielrechtelijke verrekeningsregeling een zeer sterke positie heeft ten opzichte van een belastingplichtige. Indien een belastingplichtige een belastingschuld heeft op grond van een openstaande aanslag, zou hij zich volgens de BW-regels op verrekening kunnen beroepen met een vermeende tegenvordering op de fiscus. Is de fiscus het daar niet mee eens, dan kan de ontvanger gewoon de executie van het dwangbevel doorzetten16 en zal de belastingplichtige zich bij wege van een executiegeschil, bijvoorbeeld in kort geding, tegen deze executie moeten verzetten. De rechter zal de executie slechts laten stopzetten als evident is dat de belastingplichtige een voor verrekening vatbare tegenvordering heeft.17

Dit onderzoek zal, naast de voorgaande meer dogmatische benadering, ook een zekere pragmatische invalshoek kennen. Het lijkt er namelijk sterk op dat, anders dan de bedoeling is geweest van de wetgever, de verrekeningspositie van de fiscus in bepaalde belangrijke opzichten juist is verzwakt door de specifieke verrekeningsregels van artikel 24 Iw 1990 ten opzichte van de civielrechtelijke verrekeningsmogelijkheden. De twee gevallen uit § 1.2 geven daarvan een voorbeeld. Als blijkt dat het bijzondere verrekeningsregime van artikel 24 Iw 1990 de fiscus eerder belemmert in de verrekeningsmogelijkheden dan dat diens positie daardoor in vergelijking met het civielrechtelijke instrumentarium wordt 1993/6066, p. 1208). Zie voor een uitgebreide bespreking van de argumenten die de fiscus aanvoert ter rechtvaardiging van haar bijzondere bevoegdheden (waaronder de onderhavige verrekeningsbevoegdheid) en een weerlegging daarvan: Vermeulen 2007, p. 56-67. versterkt, kan dat mede een reden zijn om het gesloten verrekeningssysteem van artikel 24 Iw 1990 in heroverweging te nemen en over te stappen (lees: terug te keren) naar het civielrechtelijke systeem. Daarom wordt in het onderzoek mede betrokken de vraag wat, in vergelijking met de civielrechtelijke verrekening, de uitwerking en toepassing is van de verrekeningsregels van artikel 24 Iw 1990.