§7.4. Schorsings- en vernietigingsbesluiten en daarop volgende jurisprudentie

Het is precies deze verwijzing in art. 8loa lid 2 Gemeentewet die heeft geleid tot (schorsing en) vernietiging van de verordeningen betreffende de rekenkamercommissies (ex art. 81 oa Gemeentewet) van de gemeenten Lelystad1, Oirschot2 en Gorinchem.3 In deze verordeningen was bepaald dat het programma van werkzaamheden van de rekenkamer ofwel zou worden vastgesteld door de raad (Lelystad en Oirschot-I)4 ofwel zou worden vastgesteld door de rekenkamer zelf, maar dat de uitvoering hiervan slechts zou kunnen plaatsvinden na goedkeuring door de gemeenteraad (Oirschot-II en Gorinchem).

De variant waarin de vaststelling van het werkprogramma van de rekenkamer door de raad geschiedt, kan niet rekenen op instemming van de regering. Voortbordurend op het standpunt dat zij innam tijdens de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur in de Eerste Kamer (zie par. 2), stelt zij dat via art. 81 oa lid 2 Gemeentewet ook art. 182 lid 2 volwaardig op rekenkamers van toepassing is. De verwijzing naar dit laatste artikellid biedt de raad — volgens de regering - de mogelijkheid onderzoeksverzoeken te richten tot de rekenkamercommissie, maar verplicht deze rekenkamercommissie niet tot het honoreren van deze verzoeken. In deze redenering past het niet de raad de bevoegdheid toe te kennen het werkprogramma van de rekenkamercommissie te laten vaststellen. Feitelijk krijgt de raad hierdoor namelijk de bevoegdheid te bepalen welk onderzoek de rekenkamercommissie wel en welk onderzoek de rekenkamercommissie niet uitvoert. Deze redenering leidde tot de uiteindelijke vernietiging van de Lelystadse verordening op de rekenkamercommissie.5

Ook de goedkeuringsvariant kon niet rekenen op de genade van de regering. In de besluiten tot vernietiging van de Gorinchemse en de tweede Oirschotse verordening op de rekenkamercommissie geeft de regering hiervoor drie redenen.6De belangrijkste reden komt grotendeels overeen met de motivering van de vernietiging van de verordening van de gemeente Lelystad. Volgens de regering is een goedkeuringsvereiste ten aanzien van het werkprogramma van de rekenkamer:

Deze materiële schending van het recht moet middels vernietiging van de betreffende verordening teniet worden gedaan. Het voortbestaan van deze materiële schending van het recht achtte de regering namelijk in strijd met het algemeen belang.

Een andere reden voor de vernietiging van de goedkeuringsvariant lag volgens de regering in het gegeven dat het grondwettelijke en gemeentewettelijke stelsel niet toestaan dat een gemeenteraad zelfstandig een binnengemeentelijke toezichtverhouding in het leven roept. Tot slot meent de regering dat het toestaan van een constructie waarin de gemeenteraad feitelijk bepaalt welke onderzoeken de rekenkamer uitvoert, zich slecht verhoudt tot het gemeentelijke enquêterecht. Door het invoeren van een goedkeuringsvereiste wordt namelijk "het bijzondere karakter van de rekenkamercommissie ten opzichte van een door de gemeenteraad ingestelde onderzoekscommissie tenietgedaan".8

Al met al komt de regering tot de conclusie dat de handelwijze van de gemeenteraden van Oirschot en Gorinchem in strijd is met het recht en het algemeen belang. Deze strijd wordt de gemeenteraden kennelijk zwaar aangerekend, aangezien de regering nog toevoegt:

Zowel de gemeenteraad van Oirschot als de gemeenteraad van Gorinchem stelden beroep in tegen de vernietiging van hun verordeningen. In twee nagenoeg identieke uitspraken sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich niettemin aan bij de redenering van de regering: 10

Volgens de Afdeling vloeit uit art. 182 lid 2 Gemeentewet ook voor rekenkamercommissies voort, dat zij zelf kunnen bepalen welke onderzoeken zij verrichten en op welke wijze zij deze uitvoeren. Omdat het goedkeuringsvereiste ervoor zorgt dat de uiteindelijke beslissing over te verrichten onderzoeken bij de gemeenteraad komt te liggen, acht de Afdeling beide verordeningen rechtstreeks in strijd met het recht en wel met art. 81 oa Gemeentewet jo. 182 lid 1 en 2 Gemeentewet.11

Ter motivering van deze uitspraak verwijst de Afdeling naar de Memorie van Toelichting en de Nota naar aanleiding van het Verslag bij het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur. De Afdeling toont zich ervan bewust te zijn dat de alternatieve invulling van de rekenkamerfunctie pas na het verschijnen van deze documenten middels een amendement in het wetsvoorstel gekomen is. Dat betekent dat de motivering van de regering waar de Afdeling naar verwijst, hierop nog niet was toegespitst. Toch ziet de Afdeling "nu van het tegendeel niet is gebleken (curs. WvdW), geen grond om aan te nemen dat de bedoeling van de wetgever niet evenzeer op de rekenkamercommissie ziet" 12

Naar aanleiding van het gecursiveerde deel van dit laatste citaat vraagt Warme-link zich af of het voor de Afdeling "werkelijk teveel moeite [was] om alle relevante stukken te bestuderen en te doorgronden".13 Deze kritische houding is terecht. Uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel zijn juist wél argumenten te ontlenen voor de stelling dat de meerderheid van de Tweede Kamer ten aanzien van de rekenkamercommissies andere bedoelingen had dan de regering had ten aanzien van de onafhankelijke rekenkamers. Dit blijkt uit het aannemen van het amendement-De Cloe c.s. en het verwerpen van het subamendement-Scheltema-De Nie, alsmede uit de wijze waarop in de parlementaire debatten de alternatieve wijze van invulling van de rekenkamerfunctie stelselmatig tegenover de door de regering voorgestane onafhankelijke rekenmaker wordt geplaatst.14

Dit verwijt treft overigens vooral de verwijzing naar de parlementaire stukken door de Afdeling. Ook zonder deze verwijzing is het uiteindelijke oordeel dat de Afdeling velt volgens mij houdbaar op zuiver tekstuele gronden. Art. 81oa lid 2 Gemeentewet verwijst nu eenmaal zonder clausulering naar art. 182 Gemeentewet, waardoor art. 182 lid 2 Gemeentewet en de daarin vervatte beleidsvrijheid ten aanzien van de onderzoeksverzoeken van de gemeenteraad ook geldt voor rekenkamercommissies. De bedoeling van de wetgever — althans die van de meerderheid van de Tweede Kamer — is eenvoudigweg niet goed overgekomen in de tekst van de Gemeentewet.15

Opvallend is wel dat het de gemeenteraden van Lelystad, Oirschot en Gorinchem zo zwaar wordt aangerekend dat zij zich lieten leiden door een interpretatie die meer op de bedoelingen van de Tweede Kamer geënt was. In dat verband is het ronduit aanmatigend dat de regering in de vernietigingsbesluiten ten aanzien van Oirschot en Gorinchem stelt dat van de raden van deze gemeenten "mag worden verwacht dat zij zowel de wet als de achterliggende bedoelingen van de wetgever respecteren". De achterliggende bedoelingen van de wetgever zijn immers dubbelzinnig en het was zeker niet ondenkbaar dat de Afdeling op grond van de parlementaire geschiedenis en een iets vrijere interpretatie van de wettekst tot een ander oordeel was gekomen. Bovendien bevreemdt het, dat de regering het de gemeenteraden lijkt te verwijten dat ze de tekst van de wet beter hadden moeten bestuderen, terwijl zij zelf in haar wetsvoorstel dualisering provinciebestuur over het hoofd zag dat de door haar gewenste invoegingen zouden leiden tot onbedoelde verschuivingen in de wettekst. De gevolgen van deze verschuivingen moesten vervolgens middels de Tweede Aanpassingswet worden gerepareerd. De regeling van de gemeentelijke rekenkamer(commissie)s is met al haar interne verwijzingen en de rommelige wijze waarop zij tot stand gekomen is,16 nu eenmaal tamelijk onoverzichtelijk. In paragraaf 6 zal nogmaals op de onafhankelijkheid van de rekenkamer(commissie) worden teruggekomen.