II.7.2.1 Regie op het proces

Hiervoor kwam al aan de orde dat de rechter gewend is zelf de inrichting van de procedure te bepalen, zoals duur en intensiteit vooronderzoek, inzet onderzoeksbevoegdheden, agendering van de zaak op zitting, duur van de zitting, enkelvoudige of een meervoudige kamer etc. Hij voert de regie. Ook de wijze waarop de zitting verloopt, zoals spreektijd, vragenstellen, gebruik pleitnota’s etc. wordt door de rechter bepaald. Wat dat betreft is de bestuursrechter al helemaal gewend aan de regierol die onder Kei van hem wordt verwacht.

Partijwensen1. De eisen van procedurele rechtvaardigheid kunnen meebrengen dat partijen de mogelijkheid wordt geboden inbreng te leveren over de inrichting van de procedure. In de parlementaire behandeling van de KEI-wetsvoorstellen staat het als volgt:

De noodzaak met partijen te overleggen zal zich in het gros van de bestuursrechtelijke zaken niet voordoen. Maar bij complexe zaken kan dat anders liggen. Zoals nu – bij wijze van uitzondering – een regiezitting wordt belegd, bijvoorbeeld door het CBb in grote telecomzaken, zo zal na invoering van Kei via het portaal met de procesgemachtigden van partijen kunnen worden gesproken over – bijvoorbeeld – het al dan niet inlassen van een tweede schriftelijke ronde, de mogelijkheid alsnog een contra-expertise uit te brengen, de vraag welke deskundigen op zitting gewenst zijn, het horen van getuigen, of de inrichting van meerdaagse zittingen. Uiteraard zal de bestuursrechter ook moeten reageren op via het portaal ingediende verzoeken, zoals het verzoek om uitstel voor het indienen van een zienswijze, maar daarover is geen overleg met alle partijen nodig. Bilateraal overleg tussen rechter en een partij is mogelijk, maar de andere partijen kijken mee. Van elk overleg zal een document (beeld, geluid, tekst) in het digitaal dossier worden geplaatst.

Maar ook als de noodzaak overleg te voeren ontbreekt, kan er aanleiding zijn rekening te houden met de wensen van partijen over de inrichting van de procedure. Als partijen aangeven er belang bij te hebben dat de “knoop” zo snel mogelijk wordt doorgehakt en om die reden vragen om een zitting op korte termijn, een uitspraak met beknopte motivering en bij voorkeur een mondelinge uitspraak, dan is dat een relevant gegeven waar – zo mogelijk – rekening mee moet worden gehouden.

Inbreng van partijen kan ook op een andere manier betekenis hebben voor de te voeren regie. Te denken valt aan kennis bij partijen over samenhang met andere besluiten, andere procedures, achterliggende belangen, relevante (aanstaande) wijzigingen in wetgeving of beleidsregels (bijvoorbeeld over de hoogte van boetes of de mogelijkheden tot legalisering van illegale situaties). De mededeling dat het bestuursorgaan bereid is tientallen of honderden zaken “op de plank” te houden in afwachting van de spoedige afdoening van enkele ‘pilot’-zaken door de rechter zal van invloed kunnen zijn op de regievoering in die ‘pilot’-zaken.3 Ook de mededeling van het bestuursorgaan aan de hogerberoepsrechter dat rechtbanken uiteenlopende uitspraken hebben gedaan over een rechtsvraag, vergezeld van het verzoek om met de afdoening van een reeds ingesteld hoger beroep te wachten totdat ook andere zaken in hoger beroep voorliggen, kan van betekenis zijn voor de regievoering.

Regie kan en moet worden gevoerd in de verschillende fasen van het beroep: na binnenkomst van het beroep, in de fase voorafgaand aan de zitting, op de zitting en soms ook na de zitting (o.a. bij toepassing van de bestuurlijke of informele lus). In de fase voor de zitting gaat het om inhoud geven aan het vooronderzoek en de onderzoeksbevoegdheden van de bestuursrechter. Van alle vragen die daarbij spelen lichten wij er twee uit: delegatie4 en – daarmee samenhangend – het moment waarop de zaakrechter in beeld komt.

Delegatie. Na de formaliteitencheck moet een zaak worden gescreend en in een track worden geplaatst. Dit is een belangrijk moment. Sommige rechtbanken zetten daar hun “zwaargewichten” op in; senior-rechters met veel kennis en ervaring, die snel kunnen inschatten waar de zaak op hangt, in welke track de zaak moet worden geplaatst (differentiatie) en welke acties er moeten worden plaatsvinden (regie). Andere rechtbanken laten screening en differentiatie in dit stadium over aan de juridische ondersteuning. Een tussenmodel is screening door juristen met controle van een ervaren piket- of regierechter, al dan niet binnen een regiebureau.

In de volgende fase, als de zaak in een track is geplaatst, zal de zaak inhoudelijk worden bestudeerd en worden voorbereid voor behandeling op zitting. Afhankelijk van de track vinden er meer of minder handelingen plaats in het vooronderzoek. Veel werkzaamheden in het voortraject zijn standaard of niet complex en kunnen aan gekwalificeerde juristen worden overgelaten. Indien voor bepaalde procesrechtelijke situaties (zoals een verzoek om uitstel of verlenging van spreektijd op zitting) vaste spelregels gelden, dan kan een jurist daarop gedelegeerd beslissen. Sommige rechtbanken hebben voor de beslissing op uitstelverzoeken een vaste rechter aangewezen om snelheid en uniform beleid te bevorderen. Meer bijzondere procesverzoeken, zoals een verzoek om getuigen te horen, kan een jurist gedelegeerd afhandelen na raadpleging van een regierechter of een team-, unit- of kamervoorzitter. Ook de inhoudelijke voorbereiding van de zaak en het opstellen van een notitie of een conceptuitspraak kan in veel standaardzaken aan de juridische ondersteuning worden overgelaten. In dergelijke zaken kan het moment van koppeling aan de zaakrechter in een laat stadium plaatsvinden. In andere zaken (o.a. complexe zaken, ADR/ODR-zaken) zal die koppeling in een eerder stadium moeten plaatsvinden, zodat de zaakrechter zelf maatwerk kan leveren. Uit oogpunt van de vereiste kwaliteit, efficiency en snelheid moet worden gezocht naar de optimale verdeling van de inzet van rechters en hun juridische ondersteuning. Het moment waarop de zaakrechter wordt ingeschakeld is van betekenis voor de (gemiddeld) benodigde rechtertijd en daarmee voor de kosten per zaak. Als de wens om in alle zaken regie te voeren zou betekenen dat in al die zaken de zaakrechter op het vroegst mogelijk moment aan de zaak wordt gekoppeld, leidt dat er toe dat de rechter zich meerdere keren in het dossier moet verdiepen en werk doet dat ook door een jurist kan worden gedaan. Dat is niet efficiënt en onnodig duur.5

Snelheid. Op dit moment wordt nog veel tijd “vermorst” met de periode tussen het zittingsrijp zijn van de zaak en de behandeling ervan op zitting. Zaken liggen vaak vele maanden in de kast te wachten op de zitting. Veel factoren zijn daarop van invloed (de beschikbaarheid van rechters en griffiers, van zittingszalen, verhindering van partijen en partijdeskundigen etc.). Met het voeren van een strakke regie zal relevante tijdwinst geboekt kunnen worden. In doorsnee zaken zal de zitting moeten plaatsvinden ongeveer drie maanden na binnenkomst. Dat is althans noodzakelijk om de gemiddelde doorlooptijd volgens Kei van 21 weken te kunnen halen. Dat betekent dat alle procesdeelnemers moeten meewerken aan een efficiënte procesvoering, dat gestelde termijnen in acht moeten worden genomen en dat uitstelverzoeken slechts bij hoge uitzondering gehonoreerd kunnen worden. Strakke bewaking van termijnen is niet de sterkste kant van advocaten, procesgemachtigden en bestuursrechters. Advocaten zijn notoire uitstelverzoekers, zelfs als het verzochte uitstel haaks staat op de belangen van de eigen cliënt. Gemachtigden van bestuursorganen zijn structureel te optimistisch bij de tijd die nodig is voor herstelbesluitvorming, waardoor frequent om uitstel moet worden gevraagd. En bestuursrechters kondigen nog te vaak aan dat ze op een termijn van zes weken uitspraak zullen doen, ook als ze weten dat die termijn niet gehaald zal worden. De regel moet zijn dat de uitspraak binnen zes weken na de zitting wordt gedaan en bij uitzondering binnen twaalf weken. Als de uitspraak er na twaalf weken nog niet is, moet de rechter uitleggen waarom de wettelijke termijn niet gehaald kon worden en de dag of week noemen waarop de uitspraak tegemoet kan worden gezien. Om zaken binnen de genoemde streeftermijnen te kunnen afdoen zullen alle betrokken professionals daar aan moeten bijdragen.6