Einde inhoudsopgave
Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/4.2.1.1
4.2.1.1 De "deskundige" opnemer van de boekhouding
dr. W. van der Woude, datum 21-09-2011
- Datum
21-09-2011
- Auteur
dr. W. van der Woude
- Vakgebied(en)
Overheidsfinanciën (V)
Voetnoten
Voetnoten
Wet van 30 december 1909, Stb. 1909, 416.
De eerste drie leden van art. 116 Gemeentewet kwamen na deze wijziging als volgt te luiden: '1. De Ontvanger geeft aan Burgemeester en Wethouders, zoo dikwijls zij het vorderen, inzage in de boeken en kas. 2. De Raad kan, met goedkeuring van Gedeputeerde Staten aan 3. Burgemeester en Wethouders de bevoegdheid geven het opnemen van de boeken en de kas aan een lid van hun college of een daartoe aangewezen ambtenaar op te dragen. De artikelen 196, 197, 198, 200, 201 en 202 zijn ten deze van toepassing. Burgemeester en Wethouders en het lid van hun college of de ambtenaar, met de opneming belast, zijn bevoegd zich hierbij door een deskundige te doen bijstaan. (...)'
Zie Bijl. Hand. II 1903/1904, 108.nr. 2.
Zie Bijl. Hand. II 1906/1907, 212 nr. 2.
Zie Bijl. Hand. II 1908/1909, 49 nr. 1. Van Loenen haalt het wetsontwerp vanaf dit punt aan als het ontwerp-Heemskerk-Rink, zie Van Loenen (1910), p. 10.
De toelichting bij de Nota van Wijziging van minister Heemskerk (zie Bijl. Hand. II 1908/1909, 49 nr. 1) bevat niet veel meer dan een verwijzing naar het ontwerp-Kuyper en de daarbij behorende 'Gedrukte Stukken'. Zie voor de MvT bij het ontwerp-Kuyper Bijl. Hand II 1903/1904, 108, nr. 3.
Wet van 31 januari 1931, Stb. 1931, 41.
Opgenomen in Kooiman (1931), p. 216.
Opgenomen in Kooiman (1931), p. 217.
De eerste keer dat een accountantachtige figuur zijn intrede deed in wetgeving met betrekking tot decentrale overheden was in 1909.1Art. 116 Gemeentewet werd zo gewijzigd dat het college van Burgemeester en Wethouders zich vanaf dat jaar bij de periodieke opneming van de boeken en de kas van de Ontvanger kon laten bijstaan door een "deskundige".2
Deze wijziging had een lange ontstaansgeschiedenis. Zij stamde uit een door minister van Binnenlandse Zaken Kuyper ingediend wetsvoorstel,3 maar werd bijna tenietgedaan door diens opvolger Rink. Deze bevorderde de intrekking van het ontwerp-Kuyper en diende een eigen wetsvoorstel in, waarin een soortgelijke bepaling niet meer voorkwam.4 Aangezien het ontwerp-Rink na de val van het kabinet-De Meester nog niet door de Tweede Kamer was geloodst, maakte weer een volgende minister van Binnenlandse Zaken, Heemskerk, van de mogelijkheid gebruik het ontwerp-Rink5 ingrijpend te wijzigen. Hierdoor werd de bovengenoemde bepaling — onder verwijzing naar het ontwerp-Kuyper — alsnog in het wetsvoorstel gebracht. De toelichting op het derde lid van het nieuwe art. 116 (waarvoor moet worden teruggegrepen op de Memorie van Toelichting bij het ontwerp-Kuyper)6 maakt duidelijk dat met de in dit artikellid genoemde deskundige een accountant wordt bedoeld:
"Zoolang het beheer van den Ontvanger zich bepaalt tot de gewone gemeentehuishouding, zooals de gemeentewet zich die dacht, zal het nazien van zijne boeken en kas in den regel geene bijzondere technische moeilijkheden opleveren.
Dit wordt anders, wanneer het geldt de kas en de boekhouding van een bedrijf. Daarbij zal het in den regel noodig zijn, dat een deskundige, een zogenaamd accountant, het onderzoek verrichte."
Aan een verplichting tot het inwinnen van deskundig advies werd nog niet gedacht, al zou het volgens de Memorie van Toelichting wel wenselijk zijn als gemeenten zich door het nieuwe art. 116 Gemeentewet zouden laten inspireren:
"Al kan eene verplichting dienaangaande bezwaarlijk aan alle gemeenten worden opgelegd, mag worden verwacht, dat de erkenning bij de wet van het belang van deskundig advies in deze er toe zal medewerken om, waar noodig, die hulp meer algemeen te doen inroepen".
Opmerkelijk in dit verband is dat de gemeenteraad (met goedkeuring van Gedeputeerde Staten) op basis van lid 2 van art. 116 kon bepalen dat het college van Burgemeester en Wethouders het opnemen van de kas en de boeken van de Ontvanger kon opdragen aan een daartoe aangewezen ambtenaar. Het voert te ver deze ambtenaar te zien als voorloper van een interne gemeentelijke accountant. Het gegeven dat ook deze ambtenaar zich namelijk op grond van het derde lid van art. 116 kon laten bijstaan door de eerder genoemde deskundige (accountant), doet vermoeden dat hierop niet specifiek is gedoeld.
Het Verslag van het onderzoek van de afdeling van de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel dat zou leiden tot de herziening van de Gemeentewet uit 1931,7 lijkt evenwel te suggereren dat de dubbelfunctie ambtenaar-accountant in de praktijk wel voorkwam en de nodige problemen veroorzaakte. Ten aanzien van het opnemen van de boeken en de kas van de Ontvanger merkt de afdeling op:
"Veelal wordt daartoe gebruik gemaakt van een accountant van het verificatie-bureau der vereeniging van Nederlandsche gemeenten. Aangezien echter artikel 116 (...) spreekt van "ambtenaar", eischen sommige colleges van gedeputeerde staten, dat deze accountant in alle gemeenten, waar hij zijn werk verricht, als ambtenaar wordt aangesteld."8
Omdat het resultaat van deze interpretatie van art. 116 Gemeentewet als onwenselijk werd beschouwd, stelde de afdeling voor het woord "ambtenaar" uit art. 116 lid 2 te vervangen door het woord deskundige. De regering nam deze aanbeveling en een amendement-Rutgers van Rozenburg9 over, waardoor art. 124 van de herziene Gemeentewet (het oude art. 116) als volgt kwam te luiden:
Art. 124
De ontvanger geeft aan burgemeester en wethouders, zoo dikwijls zij het vorderen, inzage in de boeken en kas.
De raad kan, met goedkeuring van Gedeputeerde Staten, aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid geven het opnemen van de boeken en de kas aan een lid van hun college of een daartoe aangewezen deskundige op te dragen. De artikelen 230, 231, 232, 235, 236 en 237 zijn ten deze van toepassing.
Burgemeester en wethouders en het lid van hun college zijn bevoegd zich hierbij door een deskundige te doen bijstaan.
(...)
Waar deskundigen dus naar de letter van het oude art. 116 lid 3 Gemeentewet slechts konden worden ingeschakeld om degene die de boeken en kas opnam bij te staan, opende art. 124 lid 2 Gemeentewet-1931 de mogelijkheid accountants (niet zijnde ambtenaren) zelf met het opnemen van kas en boeken te belasten. De mogelijkheid dat deskundigen zich beperkten tot het bijstaan bij het opnemen van de kas en de boeken, bleef overigens op grond van het derde lid van art. 124 Gemeentewet-1931 bestaan, evenals de mogelijkheid in het geheel geen deskundigen bij de controle van de kas en de boeken te betrekken.
Deze nieuwe regeling was overigens niet zonder interpretatieproblemen. Nu duidelijk was dat een niet-ambtelijke deskundige kon worden belast met het opnemen van boeken en kas, werd (omgekeerd) in het midden gelaten of de deskundige kon worden aangesteld als ambtenaar. Een andere vraag die (ook in 1909) niet expliciet werd beantwoord, is welk orgaan eigenlijk bevoegd was tot het aanwijzen van de deskundige. Lezing van art. 124 lid 3 doet vermoeden dat de controleur (het college of een lid van het college) zelf bepaalt door wie hij zich laat bijstaan en dus zelf de deskundige aanwijst. Met betrekking tot de in het tweede lid van art. 124 genoemde deskundige is een dergelijke conclusie minder gemakkelijk te trekken. Uit de nogal passief geformuleerde zinsnede "een daartoe aangewezen deskundige" blijkt niet wie nu die aanwijzing doet: het onderwerp uit de zin ("[d]e raad") of het meewerkend voorwerp ("burgemeester en wethouders").