5.4.2 Onafhankelijkheid en behartiging van het algemeen belang

Zoals gezegd betekende de invoering van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging de erkenning van de rol van politieke partijen. Met 1814 als jaar waarin de vertegenwoordigingsbepaling en het verbod van last hun intrede deden, dateren beide bepalingen uit een tijd waarin politieke partijen nog geen rol speelden. Waar de bepalingen oorspronkelijk tot doel hadden om de absolute onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger te waarborgen – deze moest zelfstandig en naar eigen inzicht kunnen stemmen en zich daarbij door niemand de wet laten voorschrijven – kan men stellen dat, door de gegroeide rol van politieke partijen en de daaraan verbonden Kamerfracties, van deze onafhankelijkheid anno 2024 de facto weinig meer over is. Met betrekking tot de onafhankelijkheid tussen Kamerlid en partij kan om te beginnen worden opgemerkt dat een aspirant-Kamerlid voor zijn kandidaatstelling afhankelijk is van de partij waaraan hij zich verbonden heeft.10 De partij stelt de kandidatenlijst op, vereist van kandidaten dat zij over een partijlidmaatschap bezitten en verwacht dat zij zich aan het partijprogramma committeren. Eenmaal verkozen heeft het Kamerlid zich in grote mate te voegen naar de wil van de aan de partij verbonden Kamerfractie. Kamerleden zijn onderhevig aan zogeheten ‘fractiediscipline’. Hun bewegingsruimte is over het algemeen beperkt, gedeeltelijk opnieuw als gevolg van de vaak gestelde eis dat de leden het programma van de partij onderschrijven.11

Illustratief voor deze gegroeide band tussen volksvertegenwoordiger en partij is de wijziging die artikel 67 lid 3 tijdens de grondwetsherziening van 1983 onderging. De bepaling luidde vanaf dat moment niet langer dat ‘[d]e leden stemmen zonder last van of ruggespraak met hen, die benoemen’, maar volstond met een simpel ‘[d]e leden stemmen zonder last’. Het verbieden van ruggespraak had volgens de regering nog slechts historische betekenis en kon de (onjuiste) indruk wekken dat overleg uit den boze was.12 Leden van de PvdA-fractie merkten daarover op dat de regering daarmee impliciet de intermediaire en wilsvormende functie van politieke partijen erkende, een verband dat de regering vervolgens verklaarde inderdaad aanwezig te achten.13

De gegroeide invloed van politieke partijen en Kamerfracties op het handelen van volksvertegenwoordigers, alsmede de band tussen kiezer en gekozene die het stelsel van evenredige vertegenwoordiging veronderstelt, doen de vraag opkomen welke betekenis artikel 67 lid 3, als waarborg voor de onafhankelijkheid van volksvertegenwoordigers, nog heeft.14 De rol van het artikel wordt daarin gevonden, dat het verbod van last eraan in de weg staat dat een partij of fractie een volksvertegenwoordiger zijn zetel ontneemt. Elzinga spreekt in dit verband van de ‘restfunctie’ van het vrije mandaat.15 Het is de individuele volksvertegenwoordiger die de beschikking heeft over de Kamerzetel die hij bekleedt, niet de partij of fractie. Alleen het Kamerlid zelf kan beslissen of hij zijn zetel opgeeft.16 Dit uitgangspunt heeft een aantal belangrijke consequenties. Het zorgt ervoor dat een Kamerlid niet gedwongen kan worden om een bepaalde stem uit te brengen, althans niet als gevolg van druk vanuit een fractie of partij die stelt dat het Kamerlid bij het niet volgen van de partijlijn of steminstructie zijn zetel zal moeten opgeven. De partij beschikt dus niet over een ‘terugroepingsrecht’.17 Wel kan afwijkend stemgedrag het einde betekenen van het lidmaatschap van de partij of fractie – opnieuw een illustratie van de grote invloed van deze actoren op de onafhankelijkheid van de Kamerleden. De regels die partijen aan Kamerleden opleggen, zijn privaatrechtelijk van aard en zijn gericht tot de leden als partijlid, niet als volksvertegenwoordiger.18 De afwezigheid van een terugroepingsrecht betekent dan ook dat het Kamerleden vrij staat om zelf, met behoud van zetel, de partij of fractie te verlaten. De intussen ingeburgerde term ‘zetelroof’ duidt al aan dat het verlaten van de fractie met behoud van Kamerzetel in de regel op verontwaardiging stuit bij zowel voormalige fractiegenoten als de buitenwacht.19 Veel Kamerleden zijn immers niet met voorkeurstemmen, maar op grond van de door de partij bepaalde lijstvolgorde gekozen, bovendien met behulp van de campagne-inspanningen van de partij. Het vrije mandaat staat echter aan een verbod op afsplitsing in de weg.

Ten grondslag aan het vrije mandaat ligt dus het uitgangspunt dat een Kamerzetel toekomt aan een persoon, niet de fractie of partij waaraan deze persoon zich heeft verbonden. In het arrest Arubaanse verkiezingsafspraak sloot de Hoge Raad zich overigens bij deze visie aan, door te stellen dat een afspraak, inhoudende dat Kamerleden hun zetel moeten opgeven op het moment dat zij het partijlidmaatschap verliezen, strijdig is met het vrije mandaat.20 Naast de onmogelijkheid om een Kamerlid zijn zetel te ontnemen, volgt uit artikel 67 lid 3 ook dat een stem die in strijd met de fractiediscipline is uitgebracht, geen aanleiding kan vormen voor de partij (noch overigens voor iemand anders) om de geldigheid van de stemming te betwisten.21

Ook in de relatie tussen partijen en volksvertegenwoordigers enerzijds en kiezers anderzijds speelt het beginsel van onafhankelijkheid een belangrijke rol. Gewezen zij daarvoor allereerst op de aan artikel 50 Gw ten grondslag liggende vertegenwoordigingsgedachte. De vertegenwoordiging is daarin gelegen, dat het volk, door uitoefening van het kiesrecht, invloed heeft op de samenstelling van de Staten-Generaal.22 Daarmee vinden de onder het electoraat levende denkbeelden en standpunten hun weg naar het parlement.23 Vervolgens is het aan de Kamerleden om een eigen afweging te maken. Van vertegenwoordiging in privaatrechtelijke zin is dus geen sprake. Kamerleden zijn niet gehouden om één op één de wens van de kiezer te volgen en geven dus geen uitdrukking aan een vooraf bepaalde ‘volkswil’.24 Men kan beargumenteren dat deze volkswil slechts ontstaat in de fase van parlementair overleg: het parlement formuleert deze volkswil dus zelf. De uitkomst van dat overleg, in de vorm van een besluit, wordt het volk toegerekend.25

De in de Staten-Generaal te onderscheiden fracties en individuele volksvertegenwoordigers behartigen het algemeen belang zoals dat wordt begrepen door hun partij en haar achterban, die bestaat uit diegenen die zich konden vinden in het verkiezingsprogramma van de betreffende partij. Partijen, fracties en volksvertegenwoordigers zullen deze achterban tevreden willen houden en kunnen zich, bij het behartigen van het door hen begrepen algemeen belang, richten op bepaalde subgroepen in de samenleving: ondernemers, boeren, ouderen, enzovoorts.26Hoewel Kamerleden grondwettelijk gezien dus niet gehouden zijn om de wil van de kiezer te volgen, nemen zij deze wel in ogenschouw. Zij zijn verkozen op grond van een partijprogramma dat zij hebben onderschreven en worden daarom geacht, niet alleen door de partij maar ook door de kiezer, om zich voor de realisatie van dat programma in te zetten. Kamerleden spreken dan ook met, bijvoorbeeld, belangengroepen en individuele kiezers.27 Deze inzet voor de achterban hoeft in beginsel niet gezien te worden als een bedreiging van de onafhankelijkheid van Kamerleden of voor het vereiste dat de Staten-Generaal het algemeen belang moeten behartigen. Sterker nog, deze inzet moet positief gewaardeerd worden, nu de Kamerleden daardoor binding houden met de maatschappij en op de hoogte blijven van actuele maatschappelijke kwesties, die vervolgens in het parlement aan de orde gesteld kunnen worden. Artikel 50 Gw kan aldus uitgelegd worden, dat het de Staten-Generaal gezamenlijk zijn die het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen.28 Hoewel partijen wel acht slaan op de wensen van de achterban, blijft het behartigen van het algemeen belang (zoals dat door de partij wordt begrepen) het uitgangspunt. In dat kader kan gewezen worden op de in 2021 aangenomen Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, waarvan het eerste artikel voorschrijft: ‘Het Kamerlid oefent zijn ambt uit in onafhankelijkheid en in het algemeen belang.’

Bij de grondwetsherziening van 1983 merkte de regering op dat het verbod van last niet alleen de invloed van politieke partijen en fracties op individuele Kamerleden begrenst, maar ook in de weg staat aan het aannemen van een opdracht van een of meerdere kiezers.29 Kamerleden kunnen allereerst niet gedwongen worden om dergelijke opdrachten ook daadwerkelijk te vervullen, nu zij nog altijd zelf bepalen hoe zij stemmen en ook voor het overige juridische instrumenten om de Kamerleden gemaakte afspraken te laten nakomen, niet voorhanden zijn.30 Zo geldt het uitgangspunt dat volksvertegenwoordigers niet tot zetelafstand gedwongen kunnen worden, niet alleen ten opzichte van politieke partijen en fracties, maar evengoed ten opzichte van de kiezer.31 In die zin behoudt het Kamerlid per definitie zijn onafhankelijkheid van de kiezer. Deze laatste kan een Kamerlid immers niet tot nakoming van een gemaakte afspraak dwingen of ertoe zetten zijn zetel op te geven. Ook een situatie waarin de volksvertegenwoordiger niet tot nakoming van de last gedwongen hoeft te worden, maar hiertoe vrijwillig overgaat, is volgens de regering echter bezwaarlijk.32 Het grondwettelijke verbod van last biedt daartegen slechts een beperkte waarborg. In het voorgaande werd al duidelijk dat mechanismen om het Kamerlid tot nakoming van de afspraak te dwingen, afwezig zijn. Dat staat er echter niet aan in de weg dat Kamerleden vrijwillig overgaan tot het aannemen van een last en het nakomen van de gemaakte afspraak.

De vraag is vervolgens waarin het verschil is gelegen tussen het vrijwillig aannemen van een last en het in onafhankelijkheid behartigen van het door de partij en haar achterban begrepen algemeen belang. Een beslissend criterium kan gevonden worden in de aanwezigheid van een wederprestatie voor het handelen van een Kamerlid. Wanneer een Kamerlid belooft een bepaald standpunt in te nemen of een bepaalde stem uit te brengen, terwijl daar voor hem iets tegenover staat, kan niet meer gezegd worden dat het Kamerlid in onafhankelijkheid opereert. Door deze wederprestatie handelen Kamerleden bovendien niet meer ter behartiging van het algemeen belang, maar eerder van een persoonlijk belang.33 Zij richten zich in plaats van het algemeen belang dan immers op het belang van degene die de wederprestatie geleverd heeft. Daarnaast handelen Kamerleden in zulke gevallen ter behartiging van hun eigen belang, te weten de aanspraak op de wederprestatie. Een dergelijke situatie kwalificeert als belangenverstrengeling en zet het uitgangspunt dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen, onder druk.

Het is dus zaak om te voorkomen dat Kamerleden zich afhankelijk opstellen ten opzichte van de kiezer door een opdracht aan te nemen in ruil voor een wederprestatie. Artikel 60 Gw probeert deze situatie tegen te gaan. Het artikel vormt onder andere de grondslag voor de zuiveringseed (dan wel verklaring en belofte) die Kamerleden bij het aanvaarden van hun ambt moeten afleggen en geeft uitdrukking aan het belang van een onafhankelijke functievervulling.34 Deze zuiveringseed houdt ten eerste in dat Kamerleden zweren of verklaren dat zij zich geheel hebben onthouden van het verstrekken of beloven van giften en gunsten om tot lid van de Staten-Generaal te worden benoemd. Daarnaast zweren of verklaren zij dat zij ‘rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte’ hebben aangenomen of zullen aannemen om iets in hun ambt te doen of laten.35 De Grondwetgever heeft niet nader gespecificeerd welke concrete gevallen in strijd zijn met de zuiveringseed, maar wees in dat kader op de individuele verantwoordelijkheid van de Kamerleden om te bepalen of hun handelen met de zuiveringseed in overeenstemming is.36 Ook is daar een rol voor de rechter weggelegd: een Kamerlid dat handelt in strijd met deze zuiveringseed, pleegt meineed.37 Daarnaast heeft omkoping te gelden als een ambtsmisdrijf.38 Voor de strafbaarheid maakt het daarbij niet uit of de door het Kamerlid beloofde tegenprestatie daadwerkelijk is geleverd. Het volstaat dat het Kamerlid weet of kan vermoeden dat de gift of belofte is gedaan om een voorkeursbehandeling te krijgen.39 De onwenselijkheid van het aannemen van wederprestaties volgt ook uit artikel 2 van de eerdergenoemde Gedragscode voor Tweede Kamerleden: ‘Het Kamerlid accepteert geen gift of gunst die bedoeld is om zijn handelen in het ambt te beïnvloeden.’

Ook de registratieplichten die onderdeel uitmaken van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer geven uitdrukking aan het belang van onafhankelijkheid en de onwenselijkheid van het aannemen van wederprestaties. Zij zijn dan ook te herleiden tot de zuiveringseed die Kamerleden op grond van artikel 60 Gw moeten afleggen.40 In hetzelfde kader kan gewezen worden op artikel 3 van de Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal: ‘Het Kamerlid voldoet aan de registratieverplichtingen die het ambt hem oplegt.’41 Zo dienen Tweede Kamerleden op grond van het Reglement van Orde (al dan niet gedeeltelijk) door anderen betaalde kosten van buitenlandse reizen te laten registreren, alsmede geschenken met een waarde hoger dan € 50.42 Daarnaast moeten de Kamerleden hun nevenactiviteiten en de inkomsten daaruit laten registreren.43 Deze plicht bestaat ter voorkoming van de vrees dat Kamerleden zich laten leiden door belangen die volgen uit hun nevenfunctie.44

Ook ‘andere redelijkerwijs relevante belangen’, waaronder bijvoorbeeld voormalige nevenfuncties kunnen vallen, moeten geregistreerd worden.45Naast het behartigen van andermans belangen tegen levering van een tegenprestatie, waarmee een volksvertegenwoordiger zoals gezegd ook indirect zijn eigen belang behartigt, kan immers ook de situatie bezwaarlijk zijn waarin een Kamerlid direct voor zijn eigen persoonlijke belang opkomt. Dit is niet problematisch wanneer dit persoonlijke belang samenvalt met dat van een vrij abstracte groep. Een Kamerlid dat zelf eigenaar van een huis is, hoeft zich niet te onthouden van stellingname in een debat over dat thema. Hoe sterker het belang echter op het Kamerlid persoonlijk betrekking heeft, des te bezwaarlijker deze situatie is. De registratie van nevenfuncties en daaruit verkregen inkomsten kunnen dergelijke gevallen van belangenverstrengeling tegengaan.46

De betekenis van de uitgangspunten dat Kamerleden in onafhankelijkheid het algemeen belang moeten behartigen is in de loop der jaren sterk veranderd. Waar oorspronkelijk werd bedoeld dat ieder individueel Kamerlid zich in moest zetten voor het algemeen belang en daarbij niet met anderen (eerst de provincies, later de kiezers) diende te overleggen, betekenden de introductie van het algemeen kiesrecht en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging een groeiende band tussen enerzijds de Kamerleden en anderzijds de politieke partijen, de Kamerfracties en de kiezers. Kamerleden zetten zich in voor de belangen van hun achterban, die op hen gestemd had op grond van het verkiezingsprogramma waaraan de kandidaten zich committeerden, waarmee de focus verschoof naar de behartiging van het algemeen belang door de Staten-Generaal als geheel. Kamerleden behouden hun onafhankelijkheid van hun partijen en Kamerfracties op grond van de ‘restfunctie’ van het vrije mandaat, die eraan in de weg staat dat Kamerleden worden gedwongen om hun zetel op te geven. Het belang van onafhankelijkheid ten opzichte van de kiezer is nu daarin gelegen, dat Kamerleden zich vrijwillig noch onvrijwillig kunnen verplichten tot het innemen van een bepaald standpunt of uitbrengen van een bepaalde stem. Daarvoor is vereist dat Kamerleden geen wederprestatie beloofd of geleverd krijgen van degene voor wiens belangen zij zich inzetten. Artikel 60 Gw en de daarmee corresponderende bepalingen in het Wetboek van Strafrecht geven uitdrukking aan dat principe. Ook de eigen, hoogstpersoonlijke belangen van Kamerleden mogen in de besluitvorming niet meespelen, zo wordt ook ondersteund door de registratieverplichtingen van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en de bepalingen van de Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.