Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/1.1:1.1 Lappendeken van omgevingsrecht

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/1.1

1.1 Lappendeken van omgevingsrecht

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Het Nederlandse omgevingsrecht vormt een lappendeken1 van vele tientallen wetten in formele zin, die de basis vormen voor honderden algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.2 Het omgevingsrecht omvat wetgeving op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening, natuur en water,3 die in wezen is ontstaan in de laatste helft van de twintigste eeuw. Ter illustratie daarvan heb ik de thans nog bestaande wetten in formele zin4

op het gebied van het omgevingsrecht kort weergegeven in het achterin dit werk als uitklapblad opgenomen overzicht 1.1.5

Het overzicht bevat de wetten die in het algemeen tot het omgevingsrecht worden gerekend. Het gaat om 87 wetten die tot stand zijn gekomen tussen 1851 en 2012 en op enig moment in het decennium van 23 mei 2002 tot en met 2012 nog in werking waren. in rood zijn vervolgens 31 wetten aangegeven die in genoemde periode 2002-2012 zijn ingetrokken. in groen (langwerpige blokjes) zijn aangegeven de 56 wetten die op 23 mei 2012 - het moment van mijn inventarisatie - geldend waren. Het kabinet Rutte-Verhagen had het voornemen om 15 van die wetten te bundelen in een nieuwe omgevingswet en twee wetten volledig in te trekken; die wetten zijn telkens per kolom aangegeven met een geel vierkant blokje rechts in elke relevante rij. voor circa 25 wetten bestond het voornemen om die 'gedeeltelijk, later of mogelijk' te bundelen in die omgevingswet; die wetten zijn telkens per kolom aangegeven met een oranje vierkant blokje rechts in elke relevante rij.6 voorts heb ik nog 15 wetten geselecteerd die volgens mij ook tot het omgevingsrecht kunnen worden gerekend, maar geen deel uitmaken van de plannen om te komen tot een omgevingswet; die wetten zijn telkens per kolom aangegeven met een blauw vierkant blokje rechts in elke relevante rij. Naar volledigheid is niet gestreefd. Het is mogelijk dat naast de 87 genoemde wetten in formele zin nog meer wetten tot het omgevingsrecht zouden kunnen worden gerekend.

De titels van de in het overzicht opgenomen wetten en het jaar van inwerkingtreding doen vermoeden dat de wetgever telkens een nieuwe wet heeft vastgesteld als zich een bepaald probleem voordeed of Europese regelgeving daartoe noopte. van beide aanleidingen volgt hierna een voorbeeld.

illustratief voor het eerste geval is de sectorale wetgeving inzake bodemsanering en -bescherming. Minister Stuyt7 stelde in april 1971 een Voorontwerp Wet inzake de Bodemverontreiniging op. Het voorontwerp haalde het niet, waarna voor de onderdelen afval en chemische stoffen aparte wetgeving werd opgesteld.8 in 1980 werd Nederland opgeschrikt door een gifschandaal in het Zuid-Hollandse Lekkerkerk. De nieuwbouwwijk Lekkerkerk West met 300 woningen bleek gebouwd op sterk verontreinigde grond. De verontreiniging kwam aan het licht toen een waterleidingbuis brak doordat het materiaal was aangetast door de verontreiniging. De kosten voor het verwijderen van deze bodemverontreiniging beliepen uiteindelijk 188 miljoen gulden.9 om de verontreiniging met onder andere tolueen en xyleen te verwijderen moest de grond rondom en onder de huizen worden afgegraven. Er werden ongeveer 1.600 vaten met chemisch

afval uit de bodem verwijderd.10 pas naar aanleiding daarvan reageerde de wetgever met de inmiddels vervallen11 interimwet bodemsanering,12 een tijdelijke wet, die bodemsanering van bestaande gevallen van bodemverontreiniging beoogde. Dat de interimwet bodemsanering een reactie was op de actualiteit van 1980 blijkt niet alleen uit het moment van totstandkoming en de naam, maar ook uit het belangrijkste instrument dat was opgenomen in artikel 21 van die wet. Op basis daarvan kon de Staat der Nederlanden de kosten van voorbereiding en uitvoering van de sanering van een bestaand geval van bodemverontreiniging terugvorderen van degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging van de bodem in het betrokken geval was veroorzaakt.13 pas in 1987 bereikte de Wet bodembescherming het Staatsblad;14 deze wet richt zich door middel van een zorgplicht15 op bescherming tegen nieuwe gevallen van bodemverontreiniging. Op 15 mei 1994 is de zogeheten Inbouwwet16 grotendeels in werking getreden17 waarmee de interimwet bodemsanering werd 'ingebouwd' (geïntegreerd) in de Wet bodembescherming. Die wet is in de jaren daarna nog een aantal malen ingrijpend gewijzigd.18,19 In 2011 bestonden er plannen om de Wet bodembescherming te integreren in de nieuwe Omgevingswet.20

Illustratief voor het tweede geval is het wetssysteem van hoofdstuk 9Stoffen en producten van de Wet milieubeheer (Wm) dat op 1 januari 2012 bepalingen bevatte over stoffen, preparaten en producten, verdeeld over zeven titels. Op 1 januari 2012 is in Titel 9.1 Wm Algemeen een voor het gehele hoofdstuk 9 Wm

geldende bepaling opgenomen.21Titel 9.2 Wm bevat met name een zorgplicht en de basis voor algemene maatregelen van bestuur die tot 1 juni 2008 in de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms) waren opgenomen.22Titel 9.3 Wm bevat de implementatiebepalingen van de op 1 juni 2007 in werking getreden EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH).23Titel 9.3A Wm is in werking getreden op 4 november 2009.24 Deze titel bevat de omzetting in Nederlands recht van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels.25Titel 9.4 Wm bevat per 20 november 201026 de omzetting in Nederlands recht van de EG-richtlijn ecologisch ontwerp energieverbruikende producten (Ecodesign).27Titel 9.5 Wm Overige bepalingen met betrekking tot stoffen, preparaten en producten is in werking getreden op 1 januari 2012.28Titel 9.6 Wm is op 9 april 2011 in werking getreden.29 Deze titel geeft uitvoering aan de EG-richtlijn ter bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen.30

Bocken schreef in 1991 dat zich in Vlaanderen een soortgelijke situatie had voorgedaan: 'Het milieurecht dat vandaag in Vlaanderen gelding vindt, werd, zoals het geval is in de meeste landen, niet opgebouwd op een systematische wijze, uitgaande van een duidelijk concept van wat een milieubeleid inhoudt. Het milieubeleid groeide organisch, sinds de industriële revolutie en vooral sinds de jaren '70. Dikwijls waren wetgevende initiatieven een reactie op een of ander concreet incident (de wet van 22 juli 1974 op de giftige afval bv.). Ook internationale verplichtingen en vooral de Europese richtlijnen bleken doorslaggevend om eerst de Belgische en nadien ook de Vlaamse wetgever tot een

grotere activiteit op het vlak van het leefmilieu aan te zetten. van een eigen systematische analyse van de milieuproblemen en van een geïntegreerde en planmatige aanpak door wetgever en bestuur was er tot voor enkele jaren echter geen sprake.'31

Een omgevingswetgever staan veel manieren ter beschikking om omgevingswetten en hun onderlinge relaties te ordenen, anders gezegd: te systematiseren.

Onder wetgever versta ik in dit onderzoek 'een ambt dat bevoegd is algemeen verbindende voorschriften vast te stellen.'32 In het omgevingsrecht gaat het in het bijzonder om het ambt dat bevoegd is tot het vaststellen van wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.

In theorie zou de wetgever voor de meest adequate, ideale wetssystemen33kunnen kiezen, wetssystemen zonder wetssystematische tekorten.34 In praktijk zal een wetgever gewoonlijk echter in ieder geval zijn gebonden aan een vorm van systematisering, die niet per se tot de meest adequate, ideale wetssystemen behoeft te leiden. Een wetgever is immers niet alleen actief in de zin dat hij zich de luxe kan permitteren om een om het even welk wetssysteem te ontwerpen, maar in veel meer gevallen reactief in de zin dat hij bijvoorbeeld probeert bepaalde problemen ten aanzien van de fysieke leefomgeving op te lossen door middel van omgevingsrecht. Aangezien die problemen zich chronologisch aandienen, is het logisch, dat de wetgever dan ook gebonden is aan een chronologische aanpak als gevolg waarvan reeds een zekere ordening ontstaat.

Tot deze observatie kwam ook Noll al in 1973: 'Wie alles Handeln ist auch die Gesetzgebung selber dem Gesetz der Zeit unterworfen. Die problemimpulse folgen sich in der Zeit, und der Gesetzgeber ist weitgehend gezwungen, Ihnen chronologisch zu folgen, Tag für Tag Gesetze zu produzieren, in einer zeitlichen Reihenfolge, die bereits ein primitives, serielles System darstellt.'35 Ook volgens Hill is planning van wetgeving maar beperkt mogelijk: 'Ware Gesetzgebung ein eindimensionales, lineares System, bei dem das Handeln seiner Akteure im voraus berechenbar ware und das auf Umwelteinflusse nicht reagierte, lieBen sich sowohl die Abfolge der Gesetze als auch ihre Durchführung im einzelnen genau planen. Da jedoch weder diese Vorstellung noch die Bezeichnung 'der' Gesetzgeber der Realitat entsprechen, vielmehr Gesetzgebung sich als Zusam-menspiel verschiedener Interessen und Krafteverhaltnisse in einem komplexen politischen Umfeld darstellt, sind praktische Umwege bei der Entstehung von Gesetzen nicht zu vermeiden.'36

In 1968 werd het ontwerp ingediend voor een Wet inzake de luchtverontreiniging.37

Kleijs-Wijnnobel & De Leeuw verklaren de aandacht voor water en lucht als volgt: 'In de tweede helft van de jaren zestig bestond veel publieke belangstelling voor de milieuproblematiek. Vooral de vervuiling van lucht en water baarde zorgen, terwijl de geluidsoverlast door vliegtuigen toenemende kritiek ondervond. Tot die tijd lag de nadruk in ons land vooral op economische groei, technologische ontwikkeling en expansie. De naoorlogse wederopbouwperiode liep door tot in de jaren zestig en had tot gevolg dat het particuliere autogebruik toenam, het energiegebruik steeg, er schaalvergroting en mechanisatie in de landbouw plaatsvond, etcetera. Aan het eind van de jaren zestig en in het begin van de jaren zeventig werd duidelijk dat de milieuproblematiek om een actief overheidsoptreden vroeg. Vooral door het ontbreken van een volwaardige milieuwetgever kon niet worden gesproken van een systematisch wetgevingsbeleid op dit terrein. Met de instelling van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne in 1971 kwam een milieubeleid tot ontwikkeling en kwam in snel tempo een groot aantal milieuwetten tot stand.'38

De toenmalige staatssecretaris Kruisinga van Sociale Zaken en Volksgezondheid koos voor een aparte wet in plaats van voor het verbreden en aanpassen van de Hinderwet. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel werden opmerkingen gemaakt en vragen gesteld betreffende de sectorgewijze realisering van de wetgeving op het gebied van de milieuhygiëne en de coördinatie waartoe te zijner tijd zou moeten worden overgegaan, alsmede betreffende de noodzaak van coördinatie van de uitvoering van de verschillende wetten. De regering antwoordde dat inderdaad de voorkeur wordt gegeven aan sectorgewijsde wetgeving op het gebied van milieuhygiëne. De hierna volgende passage uit de memorie van antwoord geeft aan waarom die keus is gemaakt.

'De sectoren zijn onderling verscheiden en vragen ieder een eigen specifieke aanpak, waarmede kan worden begonnen zodra de urgentie zich aandient en inzichten in de problematiek zijn gerijpt. Het gevaar is niet denkbeeldig dat, indien men in het begin zou streven naar een het gehele terrein bestrijkende wettelijke regeling, het ontbreken van voldoende inzicht in het ene deelgebied belemmerend zal werken ten aanzien van de totstandkoming van een regeling op een ander deelgebied, dat veel dringender om een wettelijke voorziening vraagt. Niettemin zou ondergetekende zich zeer goed kunnen voorstellen dat later - indien op alle of de meeste deelgebieden wettelijke regelingen tot stand zijn gekomen - bezien zal moeten worden in hoeverre deze wettelijke regelingen zich tot één alomvattende regeling laten samenvoegen. De ondergetekende meent op dit moment zich te mogen wagen aan het uitspreken van de veronderstelling, dat het bij het overwegen van codificatie van de regelingen betreffende onderwerpen van milieuhygiëne niet onmogelijk zal blijken, dat deze regelingen zodanig verschillend van achtergrond en opzet zijn of zodanige uiteenlopende voorzieningen bevatten dat opneming in een uit verschillende regelingen samen te stellen algemene wet op de milieuhygiëne bijzonder moeilijk is. (...)De ondergetekende ziet een "codex milieu-hygiënicus" als een realiseerbare mogelijkheid in de verdere toekomst aanwezig.'39

Uit deze passage volgt mijns inziens dat de wetgever destijds welbewust heeft gekozen voor een sectorale aanpak. De sectorale milieuwetgeving is de Nederlandse wetgever dus niet 'overkomen'.

Dit sluit aan bij één van de door Eijlander & Voermans genoemde strategische redenen voor het verdelen van de stof over meer dan één regeling, te weten de complexiteit van het onderwerp. Als andere strategische redenen noemen zij de omvang van de regeling, de wens tot fasering en de relatie tussen de regeling en het mogelijk omvangrijke overgangsrecht. Dergelijke splitsingen hebben volgens de auteurs vaak het voordeel dat de behandeling van de voorstellen vlotter kan verlopen. Daartegenover staat echter wel eens het nadeel dat er voor de justitiabele voor kortere of langere tijd een wat onoverzichtelijke situatie ontstaat.40 In de nota Met recht verantwoordelijk! is voor de verdere uitbouw van de Wet milieubeheer ook gekozen voor een gefaseerde aanpak vanwege 'de complexiteit van de voorgestelde wijzigingen.'41

Voorts is duidelijk dat de wetgever zich bewust is van de chronologische aanpak. Expliciet wordt immers aangegeven dat met de aanpak van een sectoraal probleem kan worden begonnen 'zodra de urgentie zich aandient'. Ten slotte volgt uit genoemde passage, dat de wetgever zich eveneens realiseerde dat sectorale wetgeving niet het einddoel zou behoeven te zijn.42

De wetgever heeft met de Wet inzake de luchtverontreiniging een principiële keuze gemaakt voor sectorale wetssystemen op het gebied van het milieurecht in plaats van voor het uitbouwen van het wetssysteem van de Hinderwet. Die principiële keuze is bevestigd in de Urgentienota Milieuhygiëne uit 1972. Biezeveld is van oordeel dat de Wet inzake de luchtverontreiniging de weg heeft vrijgemaakt voor een sectorgewijze benadering van de milieuproblematiek, die in de Urgentienota Milieuhygiëne nader inhoudelijk is onderbouwd en een impuls voor de toepassing daarvan heeft gegeven.43 Volgens Drupsteen werd met de totstandkoming van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in 1969 en de Wet inzake de luchtverontreiniging in 1970 een principiële keuze gemaakt voor de sectorale opzet van de milieuwetgeving, welke keuze volgens hem wordt bevestigd in de Urgentienota milieuhygiëne, waarin werd afgezien van een vernieuwing en aanpassing van de Hinderwet en van een integrale wettelijke regeling per bron of voor bepaalde bronnen. In plaats daarvan werd gekozen voor een effectieve aanpak per milieucomponent, die snel van de grond zou kunnen komen.44

In een algemeen deel van de Urgentienota milieuhygiëne worden in vier hoofdstukken de achtergronden en het ruimere verband van de milieuhygiëne geschetst. Het tweede deel omvat het urgentieprogramma. 'In hoofdstuk I.1Het milieuvraagstuk wordt geschetst hoe sedert de tweede helft van de negentiende eeuw een aantal ontwikkelingen - de snelle bevolkingsgroei, de industrialisatie, de vergroting van productie en consumptie, de verstedelijking, de verhoging van de mobiliteit, de groei van de recreatie en de veranderingen in de agrarische bedrijfsvoering - geleid hebben tot toenemende aantasting van het milieu. Aan het einde van dat hoofdstuk wordt grote bezorgdheid geuit over de verstrekkende gevolgen van het groeiproces. In hoofdstuk I.2Milieuhygiëne is aangegeven hoe de voortschrijdende aantasting van het milieu een nadelige uitwerking kan hebben op de volksgezondheid: lichamelijk, psychisch en sociaal welzijn. In hoofdstuk I.3De ecologische samenhang wordt de samenhang behandeld die bestaat tussen de processen die plaatsvinden in de lucht, de bodem, het water en de organismen. Geconcludeerd wordt dat het moment is aangebroken dat de mens gedwongen is in zijn op zichzelf gerichte handelwijze naast waarden op sociaal en economisch gebied sterker dan ooit het milieu als grens stellende waarde op te nemen. Hoofdstuk I.4Milieuhygiëne in wijder verband vestigt de aandacht op een aantal algemene aspecten van de relatie tussen milieuhygiëne en de productie van goederen en diensten en tussen milieuhygiëne en verkeer. Vervolgens wordt gewezen op de samenhang van de milieuhygiëne met de sociaaleconomische ontwikkeling (waaronder structuurbeleid, energiebeleid), met ruimtelijke ordening en met natuur en landschapsbehoud. De belangrijke relaties tussen grote delen van het regeringsbeleid komen hier duidelijk naar voren: slechts door een onderling op elkaar afgestemde aanpak is verbetering van de situatie mogelijk.' Hoofdstuk II.1Het milieuhygiënisch beleid bevat een inleiding op het Urgentieprogramma. 'De eerste ontwikkelingsfase waarin het corrigerend karakter van het beleid op de voorgrond heeft gestaan heeft reeds plaats gemaakt voor een overgangsfase met een meer actieve zorg voor de milieuhygiëne waarbij het wezenlijk ombuigen van de toenemende milieuverontreiniging centraal staat (sanering). Daarnaast wordt reeds waar mogelijk getracht nieuwe ontwikkelingen van het begin af aan in goede banen te leiden. Daarbij dient het ontwikkeling bepalend karakter van het beleid - dat het derde stadium kenmerkt - zich aan.'45

In de Urgentienota Milieuhygiëne wordt aangegeven dat aan de uitbouw van de wettelijke maatregelen hoge prioriteit toekomt, waarbij 'steeds meer behoefte wordt gevoeld aan een zo groot mogelijke samenhang bij de opzet van de verschillende wettelijke regelingen in tegenstelling tot de nogal verbrokkelde situatie in het verleden. Al kunnen de belangrijkste maatregelen op de diverse gebieden van de milieuhygiëne moeilijk in één algemene milieuwet worden ondergebracht, toch zal meer dan voorheen naar een samenhangende basisfilosofie dienen te worden gestreefd in bovenomschreven zin.'46 De wetgever lijkt zich te realiseren dat er behoefte is aan een samenhangende aanpak van de milieuproblematiek, maar lijkt die aanpak op dat moment nog niet te kunnen vertalen in een samenhangend setsysteem. De reden daarvoor lijkt te zijn dat de situatie van het milieu in Nederland tot urgente maatregelen noopte die een eerste aanzet vormden voor het doel van de binnen 5 tot 10 jaar te plegen sanering van de milieuverontreiniging. 'Op een latere termijn zou worden getracht een meer geïntegreerde visie en een meer systematisch geheel van beleidsplannen in een nota aan de Kamer voor te leggen.'47

Volgens Drupsteen werd afgezien van vernieuwing en aanpassing van de Hinderwet, omdat de in 1972 moderne milieuproblemen van een bovengemeentelijke schaal waren en de Hinderwet werd beschouwd als zo sterk verbonden met het gemeentelijk bestuur, dat deze wet voor de aanpak van de moderne milieuproblematiek per definitie ontoereikend was. Ook werd afgezien van een integrale wettelijke regeling per bron of voor bepaalde bronnen, in welke benadering er een soort Inrichtingenwet zou kunnen komen. Doorslaggevend werd echter geacht een effectieve aanpak per milieucomponent, die snel van de grond zou kunnen komen. Het tot stand brengen van een geïntegreerde wettelijke regeling voor het gehele terrein van het milieubeleid zou te veel tijd vergen. Drupsteen vermoedt dat men in 1972 het gehele terrein ook nog moeilijk kon overzien. Acute milieuproblemen, zoals de luchtverontreiniging in Rijnmond, het vliegtuiglawaai rond Schiphol en de verontreiniging van het oppervlaktewater met zuurstofbindende stoffen vroegen om een oplossing. De gedachte was dat sectoraal opgedeelde wetgeving die oplossing het snelst dichterbij zou brengen.48

Biezeveld gaat een stap verder waar hij meent dat het ook verstandig is geweest om in de Urgentienota vast te houden aan de keuze voor afzonderlijke wetten in plaats van voor één algemene milieuwet.

Achteraf kan volgens hem wel worden geconstateerd dat de wetgever zich wellicht wat meer en wat eerder had moeten realiseren dat hij bezig was met de eerste fase van een wetgevingsproces, met alle onzekerheden en ook vergissingen die daarbij horen, en dat de afzonderlijke wetten naadloos op elkaar zouden moeten aansluiten. Biezeveld acht het zeer onwaarschijnlijk dat in dezelfde tijd net zo veel bereikt zou zijn - op het vlak van wetgeving en sturing - indien in één wettelijk kader voor alle milieuproblemen een goede regeling getroffen had moeten worden. De totstandkoming van een nieuwe milieuwet ging immers telkens gepaard met het opbouwen van een bijbehorende organisatie ten behoeve van beleidsvorming, uitvoering en handhaving op het niveau van het Rijk en de andere betrokken overheden, vooral provincies. De diverse milieuwetten maakten het mogelijk in betrekkelijk korte tijd resultaten te boeken, vooral bij de sanering van de meest urgente sectorale milieuproblemen.49

Biezeveld geeft echter wel aan dat wat aanvankelijk de kracht van het stelsel van milieuwetten leek te zijn, gaandeweg steeds meer als zwakte van het stelsel werd ervaren.50 Eind 1989 schreef Biezeveld dat met de wetsvoorstellen Vergunningen en Algemene Regels (VAR), Dwangsom, Plannen en milieukwaliteitseisen en Afvalstoffen ter verandering van de Wabm een belangrijke stap was gezet in de richting van één, algemene wet voor het milieubeheer. In 2012 was het echter nog steeds niet zover.51

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.