III.2.2.2 Equivalente beginselen van behoorlijk bestuur

Een andere omstandigheid die in hoofdstuk 5 van Deel II voor de afzonderlijke beginselen van behoorlijke rechtspleging steeds aan de orde kwam, is het al dan niet bestaan van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur. De aan- of afwezigheid van een equivalent beginsel van bestuur kan op verschillende manieren van invloed zijn op de mate van doorwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging.

De afwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur zou bijvoorbeeld de weg kunnen openen naar invloed van een beginsel van behoorlijke rechtspleging. Zo is de redelijke termijn-eis, waarvan geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat, voor het bestuur onder invloed van de voor de rechter geldende eis tot ontwikkeling gekomen. Deze norm heeft een steeds belangrijkere plaats gekregen in het Nederlands bestuursrecht ten opzichte van het bestuur en de ontwikkelingen op dat vlak rechtvaardigen thans een erkenning van dat beginsel voor de bestuurlijke voorprocedures. Denkbaar is voorts dat bij het bestaan van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur, in elk geval in de rechtspraak, eerder teruggegrepen zal worden op een dergelijk beginsel.1 De aanwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur kan derhalve in de weg staan aan betekenis van een beginsel van behoorlijke rechtspleging. De aanwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur kan ertoe leiden dat de noodzaak, met name in de rechtspraak, om de beginselen van behoorlijke rechtspleging expliciet van betekenis te laten zijn of van toepassing te verklaren op de bestuurlijke voorprocedures in mindere mate bestaat. In eerste instantie en naar algemeen wordt aangenomen, worden de bestuurlijke voorprocedures, als besluitvormingsprocedures bij het bestuur, immers genormeerd door de beginselen van behoorlijk bestuur. Aan die beginselen, waaronder de aan de beginselen van behoorlijke rechtspleging equivalente beginselen, worden concrete eisen ontleend voor de inrichting van de besluitvormingsprocedure en de uitkomst daarvan. Anderzijds zou de aanwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur met dezelfde of een vergelijkbare ratio de doorwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging of uitwerkingen ervan ook kunnen vergemakkelijken. Voor de bestuursrechter zouden er bijvoorbeeld meer aanknopingspunten kunnen bestaan voor de toepassing of interpretatie van bepaalde eisen.

Uit de resultaten van het onderzoek in Deel II kan afgeleid worden dat ook de invloed van het al dan niet bestaan van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur op de mate van doorwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging niet eenduidig is. Aan de uitkomsten van het onderzoek kunnen derhalve geen algemene conclusies ten aanzien van de aan- of afwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur verbonden worden. Hieronder zal per beginsel van behoorlijke rechtspleging worden aangegeven van welke mate van doorwerking sprake is en of er een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur wordt erkend.

De aanwezigheid of afwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur correspondeert, zoals aangegeven, niet consistent met een bepaalde mate van doorwerking. Het beginsel dat het sterkst doorwerkt in de bestuurlijke voorprocedures, omdat sprake is van rechtstreekse toepasselijkheid, is het beginsel van de redelijke termijn. Van dat beginsel bestaat vooralsnog geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur. Daarentegen bestaat van het openbaarheidsbeginsel evenmin een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur en is de doorwerking van het ene deelaspect van dat beginsel, de openbaarmaking van de uitspraak afwezig en de doorwerking van het andere deelaspect, de openbare zitting, gering.2 De aan- of afwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur leidt dus niet tot automatisch tot af- of aanwezigheid van doorwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging.

Ook bij de (andere) gevallen waarin er wel equivalente beginselen van behoorlijk bestuur bestaan doen zich inconsistenties voor. Voor het motiveringsbeginsel en het onpartijdigheidsbeginsel bestaan bijvoorbeeld equivalente beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beginselen is er, hoewel zij in functie en inhoud nauwelijks verschillen van de voor de rechter geldende normen, slechts beperkte doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging geconstateerd.

Het beginsel van hoor en wederhoor neemt in dit verband bovendien weer een iets afwijkende positie in, omdat er strikt genomen geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur onder dezelfde benaming bestaat, maar een vergelijkbare norm voor het bestuur wel gevonden kan worden in het formele zorgvuldigheidsbeginsel dat een ruimere strekking heeft. Uit het zorgvuldigheidsbeginsel worden voor het bestuur vergelijkbare eisen met een vergelijkbare ratio afgeleid als uit het beginsel van hoor en wederhoor voor de rechter. Van het beginsel van hoor en wederhoor zijn bovendien sommige deelaspecten weer meer van invloed op de eisen die gesteld worden aan de bestuurlijke voorprocedures dan andere deelaspecten.

De conclusie moet dan ook zijn dat alleen op grond van het al dan niet bestaan van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur de mate van doorwerking niet kan worden verklaard.

Het al dan niet bestaan van een equivalent beginsel gecombineerd met de interne of externe werking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging lijkt echter al iets meer duidelijkheid of inzicht te bieden in de mate van doorwerking van een beginsel. Het enige onderzochte beginsel dat primair externe werking heeft en waarvoor geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat is het openbaarheidsbeginsel. Dat beginsel werkt niet of nauwelijks door in de bestuurlijke voorprocedures. Het enige beginsel dat intern werkt en waarvan eveneens geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat is het beginsel van de redelijke termijn. Dat beginsel vertoont de meest vergaande vorm van doorwerking. Van twee van de overige intern werkende beginselen, zoals het onpartijdigheidsbeginsel en het motiveringsbeginselen bestaan equivalente beginselen van behoorlijk bestuur. Bij die beginselen is geen doorwerking geconstateerd. De aanwezigheid van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur dat stevig verankerd is in de nationale doctrine en rechtspraak lijkt er in deze gevallen toe te leiden dat geen aandacht besteed wordt aan of geen noodzaak tot betekenis bestaat van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Voor het beginsel van hoor en wederhoor, als intern werkend beginsel, geldt tot op zekere hoogte hetzelfde. Bepaalde eisen worden herleid tot het zorgvuldigheidsbeginsel en de bestuursrechter lijkt in het geval van ongeschreven eisen ook eerder geneigd om daarop terug te grijpen. Tegelijkertijd worden bepaalde eisen ook expliciet op het beginsel van hoor en wederhoor gebaseerd. Het bestaan van een equivalent beginsel van behoorlijk bestuur lijkt daardoor vooral binnen de categorie intern werkende beginselen in de weg te staan aan de doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Uitsluitend in het geval van de redelijke termijn lijkt er ruimte te bestaan voor vergaande doorwerking, aangezien daar geen equivalent beginsel van behoorlijk bestuur bestaat.