4.7.9 De aard van de rechtsverhouding

In de eerste plaats is de aard van de rechtsverhouding een factor van betekenis. Deze categorie van gezichtspunten ziet met name op hetgeen partijen van elkaar mochten verwachten in het licht van hun deskundigheid en/of (professionele) hoedanigheid.1 Hierbij geldt dat de verwachtingen van de burger ten opzichte van de overheid worden ingekleurd door de bijzondere positie die de overheid inneemt in het maatschappelijk verkeer en in het recht. De overheid is hierdoor ook een bijzondere laedens,2 in de zin dat haar bijzondere positie mede redengevend is voor het ontstaan van de figuur van de overheidsaansprakelijkheid voor informatieverstrekking. Deze positie en de veronderstelling van deskundigheid die daarmee samenhangt is sterk bepalend voor de verwachtingen die de burger mag hebben van overheidsinformatie en -deskundigheid.

De rechtsverhouding tussen de burger en de overheid wordt gekenmerkt door een eenzijdige afhankelijkheid.3 In het maatschappelijk verkeer is de burger afhankelijk van de machtsuitoefening door de overheid en moet hij zich aan de wet houden die door de overheid (in zijn ogen: diezelfde overheid) tot stand wordt gebracht. De burger dient te beschikken over allerhande overheidstoestemmingen voordat hij een bepaalde activiteit mag (of kan) uitoefenen, en is soms ook voor de toekenning van financiële middelen zoals subsidies en uitkeringen aangewezen op de overheid. In dit verband beschikt het bestuur over de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig en bindend vaststellen van de rechtspositie van de burger door besluiten te nemen,4 waarbij het bestuur in voorkomend geval beschikt over beleids- en/of beoordelingsvrijheid.5

De bevoegdheden van de overheid brengen mee dat zij in een gezagsverhouding staat ten opzichte van de burger. Zij beschikt ten opzichte van die burger over machtsmiddelen.6 Het gebruik van deze machtsmiddelen concretiseert zich onder meer in het nemen van – rechtens bindende – besluiten, die worden omkleed door een (weerlegbare) rechtmatigheidspresumptie. De burger is echter niet alleen afhankelijk van de overheid voor de totstandkoming van zijn rechtspositie, maar ook voor een goed begrip van die rechtspositie. De kenbaarheid van (de inhoud van) zijn rechtspositie maakt immers niet dat de burger daarvan op de hoogte is. Kennis over het recht wordt niet ontleend aan de wet of aan een beschikking, maar met name aan overheidsvoorlichting (paragraaf 2.3.1.2).

Hiermee kan worden gezegd dat de overheid een tweeledige verantwoordelijkheid draagt voor de rechtszekerheid van de burger. Een primaire verantwoordelijkheid omdat alleen zij over de bevoegdheid beschikt om de randvoorwaarden te scheppen waarbinnen de rechtspositie van de burger wordt vastgesteld. Een secundaire verantwoordelijkheid omdat formele legaliteit niet voldoende verzekert dat die randvoorwaarden en rechtspositie kenbaar zijn. De waarborgen van het rechtszekerheidsbeginsel hebben immers pas effect wanneer de overheid zich inspant om de burger kennis van het recht bij te brengen. Deze verantwoordelijkheden brengen mee dat een zorgvuldigheidsverplichting op de overheid rust als zij informatie verstrekt. Deze verantwoordelijkheden brengen voorts mee dat de overheid – in het kader van de beantwoording van de vraag of zij aan deze zorgvuldigheidsverplichting heeft voldaan – bij uitstek deskundig7 wordt geacht ter zake van het recht. Deze veronderstelling vloeit daaruit voort dat zij de auteur van het geschreven recht is én verantwoordelijk is voor de rechtszekerheid van de burger.

De veronderstelde deskundigheid van de overheid ter zake van het recht komt dus voort uit haar bijzondere positie. De taak en functie van de overheid brengen mee dat op haar een bijzondere zorgplicht rust met betrekking tot de rechtszekerheid van de burger (vgl. paragraaf 2.3.1). Deze zorgplicht strekt ertoe dat de informatieachterstand van de burger wordt geëgaliseerd door de overheid als partij met de informatievoorsprong.9 In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op de rechtspraak van de Hoge Raad over de bijzondere zorgplicht van banken.10

De overheid speelt een vergelijkbare centrale rol in het maatschappelijk verkeer en is bij uitstek deskundig met betrekking tot de uitleg van (haar eigen) wet- en andere regelgeving. Waar zij informatie aan de burger verstrekt uit hoofde van haar verplichting om rechtszekerheid te bieden, ligt het voor de hand dat haar zorgplicht mede bescherming biedt aan de ondeskundige burger.