8.7 Conclusie: Schadebeleid en vertrouwen in de casus

In par. 8.3 besprak ik het vertrouwensverlies in Groningen en in par. 8.4 stond ik stil bij de bredere institutionele context die daarbij een rol speelde. Vanwege de verstrengeling van publiek-private belangen bij de gaswinning kregen veel Groningers het gevoel dat hun veiligheid minder belangrijk werd gevonden dan de financiële belangen van de Staat. Deze gevoelens werden onderstreept door het volume van de winning in het gasjaar 2013: na de schok van de aardbeving bij Huizinge in 2012 greep de minister van EZ niet in via het bestaande winningsbesluit, maar liet dat in stand zodat gedurende 2013 het hoogste volume gas sinds het begin van de winning werd opgepompt. Het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en de uitspraak van de Afdeling in 2015 bekrachtigden wat veel Groningers vreesden: de overheid had onvoldoende oog voor hun veiligheid. Het bleek in een nieuwe kabinetsperiode mogelijk om de gaskraan vervroegd dicht te draaien. De verminderde gaswinning had grote gevolgen voor de schatkist, de (financiële) verhouding tussen NAM en Staat, en het schadebeleid.

Kijkend naar het schadebeleid door de lens van mijn zes principes (erkenning, participatie, begrijpelijkheid, openbaarheid, onafhankelijkheid, en voortvarendheid) concludeer ik dat de overheid gedurende lange tijd op alle zes tekortschoot.

De erkenning voor de schade door de gaswinning bleef lange tijd uit. Pas sinds het verschijnen van het rapport van de Onderzoeksraad in 2015 en de uitspraak over het winningsbesluit van de Afdeling bestuursrechtspraak in datzelfde jaar kwam echt aandacht voor de veiligheid van de Groningers, die lange tijd ondergeschikt bleef aan de financiële belangen van de Staat. De overheid heeft de gaswinning teruggebracht, publiekrechtelijke organisaties ingericht voor schadeafhandeling, versterking en leefbaarheid; excuses aangeboden; een steeds grotere financiële bijdrage aan het schadebeleid beschikbaar gesteld; en de bewijslast voor fysieke schade omgekeerd. Niettemin duurde het tot minstens 2019 voordat Groningers daar echt resultaten van bemerkten.

Groningers hebben beperkte participatiemogelijkheden gehad in het schadebeleid. De Dialoogtafel was een kort leven beschonken en Groningers gaven aan het gevoel te hebben niet gehoord te worden of serieus te worden genomen in de opzet van het schadebeleid. Na enkele jaren behaalde de verenigde regio – bestuurders en maatschappelijke organisaties – succes doordat hun gezamenlijk opgestelde pijlers de basis vormden voor de nieuwe schadeafhandeling.

Het Groningse schadebeleid was niet begrijpelijk en werd ook wel ‘bestuurlijke spaghetti’ of een ‘Gordiaanse gasknoop’ genoemd. De ratio achter en communicatie over verschillende procedures en instanties waren onduidelijk en Groningers ervaarden ongelijkheid in de afhandeling van hun schade, afhankelijk van bij wie en op welk moment zij claims indienden. Gerichte communicatie en het instellen van zaakbegeleiding leken een waardevolle bijdrage te leveren aan het begrip en de ervaren rechtvaardigheid en voortvarendheid van de schadeafhandeling door TCMG/IMG; desondanks heeft de overheid gekozen om schadeafhandeling en versterking organisatorisch blijvend te scheiden terwijl de twee voor veel Groningers verbonden zijn. De verscheidenheid aan instanties en regelingen voor de diverse schadeoorzaken in het Groningse dossier was en blijft complex.

Het gebrek aan openbaarheid in zowel de totstandkoming van het schadebeleid als in de communicatie over risico’s was veel Groningers een doorn in het oog. Doordat de precieze afspraken tussen de Staat en NAM decennialang geheim werden gehouden was onduidelijk wat de belangen van beide partijen precies waren, waardoor gedupeerden argwanend waren over de motieven achter de opzet van het schadebeleid. Daarnaast richtten overheid en NAM zich tot 2015 op een geruststellende boodschap over de aardbevingen, en werden veiligheidsrisico’s voor Groningers onvoldoende meegewogen bij besluiten over de gaswinning. Hoewel de gaskraan vervroegd werd dichtgedraaid, bleven onzekerheden over de aardbevingen bestaan en blijven veel Groningers twijfelen gezien de geschiedenis van het dossier over communicatie en betrouwbaarheid daarvan.

De schijn van partijdigheid en het gebrek aan onafhankelijkheid was mogelijk de belangrijkste bron van wantrouwen binnen het schadebeleid. NAM en ook de Staat werden aangemerkt als slager die het eigen vlees keurde; bij de schadeafhandeling onder TCMG/IMG werd ingezet op een onafhankelijke aanpak en dit leek vruchten af te werpen. De toetsing via een onafhankelijke rechter in civiele procedure werd door veel Groningers gezien als een zware opdracht vanwege de ongelijke positie ten opzichte van NAM. Toch werden via deze rechtsgang relatief veel successen behaald rond de gaswinning. Inmiddels heeft de overheid via de schadeafhandeling bij TCMG/ IMG en de versterking bij NCG gekozen voor een publiekrechtelijke aanpak met laagdrempelige rechtsbescherming, met gebruikelijke bestuursrechtelijke waarborgen voor ongelijkheidscompensatie.

De steeds beloofde en niet nagekomen voortvarendheid leverde teleurstelling op in Groningen. NAM, CVW, TCMG en NCG waren niet in staat doorlooptijden na te komen. TCMG/IMG leken vooruitgang te boeken via maatregelen om de massale aantallen claims sneller te kunnen verwerken. Voor de afdoening van de grote aantallen schademeldingen bleek het nodig om meer gestandaardiseerd en minder geïndividualiseerd besluiten te nemen. Al met al was het tijdspad in het Groningse schadebeleid allesbehalve duidelijk. Deadlines over inwerkingtreding van nieuwe schadeprotocollen, wetten en instanties werden meer niét gehaald dan wél. Het tijdspad van de grootste vraag van veel Groningers, wanneer de aardbevingen zullen verminderen of ophouden, kan niet worden beantwoord.

Figuur 8.7 Schematische weergave van de analyse van het schadebeleid rond de gaswinning in Groningen via toepassing van mijn theoretisch kader van vertrouwenwekkend schadebeleid, rekening houdend met de institutionele context.

De gaswinning heeft in Groningen niet alleen geresulteerd in schade, maar ook gezorgd voor verlies van vertrouwen in de overheid. Het schadebeleid heeft vervolgens niet voor verbetering, maar juist voor verslechtering gezorgd. De overheid liet NAM de schade afhandelen en preventief versterken terwijl diens uitvoering kritisch werd beoordeeld, onder meer omdat de betrokkenheid van NAM werd ervaren als een slager die het eigen vlees keurt. Bovendien zagen Groningers niet in waarom de Staat, als grootste profiteur van het Groningse gas, geen rol zou spelen in de schadeafhandeling.

Per 31 maart 2017 was een omslag te zien: toen werd aangekondigd dat NAM zich terugtrok uit de schadeafhandeling. Tien maanden later, na de aardbeving van Zeerijp in januari 2018, toonde overheid daadwerkelijk publieke regie. Zij kondigde aan de gaswinning vervroegd te stoppen, kwam met een tijdelijke schadeprocedure via de TCMG, en werkte aan democratisch gelegitimeerde verankering die resulteerde in de instelling van het IMG per 1 juli 2020. In dit nieuwe systeem werd ruimhartiger vergoed, zoals via vaste bijkomende kostenvergoedingen en een overlastvergoeding, en bovendien besloot de overheid om via dit Instituut ook waardedaling en immateriële schade te vergoeden. Door de vervroegde afbouw van de gaswinning besloot men echter tot stilstand wat betreft de versterking.

Beloftes over de voortgang van de afhandeling en versterking konden niet worden nageleefd. De TCMG had te maken met een grote hoeveelheid oude en nieuwe meldingen en kreeg deze niet weggewerkt. Hoewel de versnellingsmaatregelen zoals de stuwmeerregeling effect hadden en doorlooptijden werden verbeterd, bleven schademeldingen in hoog tempo binnenkomen. Schademeldingen werden gedaan op ‘nieuwe’ adressen die eerst geen melding indienden. Dit leek volgens onderzoekers aan te tonen dat meer vertrouwen was ontstaan in het proces van de afhandeling van fysieke schade: in plaats van zich te laten tegenhouden door het ‘gedoe’ rond een melding, waren Groningers bereid zich te beroepen op de TCMG. Het IMG stelde zich vanwege dit (broze) vertrouwen zo veel mogelijk op als vervolg van de TCMG, in plaats van de zoveelste nieuwe instantie. Onafhankelijk en voortvarend schadebeleid leek derhalve een positief effect te hebben op het vertrouwen van Groningers, althans vertrouwen in TCMG/IMG; uitstraling op de bredere overheid lijkt gezien de problemen rond de versterking nog ver weg. Na de korte blijdschap toen de gaskraan in 2018 vervroegd werd dichtgedraaid, volgde teleurstelling en nieuwe onzekerheid toen de versterkingsoperatie (tijdelijk) werd stopgezet. In de nieuwe, risicogerichte, versterkingsoperatie woedden discussies over de onderliggende berekeningen en modellen, en de beloofde voortgang kwam naar niet van de grond. Een betrokkene stelde: ‘Van een crisisaanpak, zoals we die inmiddels van de coronacrisis kennen, is hier geen enkele sprake’.1 De scheiding tussen schadeherstel en versterking en het ingewikkelde geheel aan regelingen anno 2021 resulteert in onbegrip bij Groningers; de secretaris van belangenorganisatie het Gasberaad trad in juli 2021 af omdat zij ondanks enkele verbeteringen constateerde dat het behartigen van Groningse belangen in de praktijk ‘onbegonnen werk’2 bleek.

Op ruimhartige vergoeding van waardedaling en immateriële schade hebben Groningers jarenlang moeten wachten. De vergoedingen kwamen tot stand gerechtelijke uitspraken, niet door overheidsbeleid. Inmiddels is het IMG bevoegd vergoedingen voor waardedaling en immateriële schade toe te kennen. Omdat nog niet duidelijk was wat de uiteindelijke gerechtelijke uitspraken over deze schadesoorten zal zijn en in hoeverre met Shell en ExxonMobil overeen kon worden gekomen dat zij deze kosten zouden dekken, is dit aan te merken als ruimhartig beleid van de overheid. De (financieel) meer ruimhartige aanpak lijkt tevens te herkennen in de versterking, waar het Rijk eind 2020 aangaf bijna anderhalf miljard aan additionele middelen voor te willen inzetten. Ook het Nationaal Programma Groningen, dat met een forse financiële impuls de leefbaarheid en economie in de regio wil versterken, lijkt coulance vanuit het Rijk.

In de twee voorgaande hoofdstukken over de aanleg van de Noord/Zuidlijn en de uitbreiding van luchthaven Schiphol schetste ik in de concluderende paragrafen een kostenoverzicht van het schadebeleid in de cases. Voor de gevolgen van de gaswinning in Groningen is het niet mogelijk een compleet kostenoverzicht te presenteren. Allereerst zijn de precieze kosten van de schadeafhandeling onder NAM niet bekendgemaakt. Zo zijn de schadevergoedingen onbekend voor de 65.000 aanvragers waarmee het CVW overeenstemming heeft behaald en de 5.000 ‘oude schadegevallen’ die met NAM een afspraak maakten. Als indicatie: tot medio 2017 zou NAM bijna € 1,2 miljard aan schadekosten hebben betaald. Sinds de publiekrechtelijke aanpak zijn tevens bepaalde grote bedragen bekend, zoals € 706 miljoen voor fysieke schade en € 432 miljoen voor waardedaling die het IMG tot augustus 2021 heeft uitgekeerd; en de € 1,15 miljard uitgetrokken voor het NPG. Bij een maatregel als het Koopinstrument is niet duidelijk in hoeverre succesvol gebruik wordt gemaakt van de revolverende middelen die NAM beschikbaar stelde aan de uitvoerende stichting. De uitvoeringskosten van de diverse onderdelen van het schadebeleid werden veelal niet gepubliceerd, zowel onder regie van NAM als overheid. Hoewel de uitgaven van de overheden bekend worden gemaakt via de reguliere begrotingspublicaties, zijn de bijdragen van het Rijk verspreid over diverse begrotingsposten – daarbij denk ik bijvoorbeeld aan de subsidieregelingen, maar ook de arbeidskosten van het inmiddels veelomvattende ambtenarenapparaat of bijdragen via andere ministeries zoals het Zorgprogramma binnen de versterkingsoperatie. Ook gemeenten en provincie hebben veel bijgedragen aan diverse maatregelen en onderdelen van het schadebeleid, met name de leefbaarheidsmaatregelen. Daarnaast pogen bestuurders in de versterkingsoperatie synergie te behalen door in te zetten op (al langer geplande) gebiedsontwikkeling van een achterliggende regio, waar bestaande financiering voor zal worden aangewend. De uiteindelijke verdeling van de kosten tussen NAM en overheid is onbekend: vaststaat dat de Staat vanwege de financieringsafspraken met NAM 73% (en tot 2018 64%) van de kosten van de schadeafhandeling draagt.3 Wellicht dat via de parlementaire enquête inzicht kan worden geboden in de totale kosten van de gevolgen van de Groningse gaswinning. Aan de andere kant zullen zelfs na afloop van die parlementaire enquête de diverse onderdelen van het schadebeleid blijven voortduren. Volgens de meest recente ramingen van de minister van EZK gaat men uit van uitgaven aan schadeherstel, versterking en uitvoeringskosten van € 8,5 miljard tot aan 2027.4 Het staat vast dat het Groningse schadebeleid miljarden zal (hebben) bedragen.

Het doel van de wettelijke verankering van schadeafhandeling via het IMG en versterking via de NCG is dat het Groningse dossier een nieuwe weg zou inslaan. Het is de vraag in hoeverre deze ontwikkelingen kunnen opwegen tegen de jarenlange ontevredenheid, teleurstelling en het resulterende wantrouwen. De Onafhankelijke Raadsman zag in toenemende mate dat mensen ‘het gevecht om een schadevergoeding’5 niet meer aankonden. Media sprak van ‘moegestreden’ Groningers;6 ‘in de ogen van sommigen kan de overheid het niet meer goed doen, wat ze ook doet.’7 De drievoudige excuses van de premier en de minister van EZK werden argwanend aangenomen. De commissie die adviseerde over smartengeld sprak over ‘een cocktail van lange wachttijden, onzekerheid over de toekomst, tegenstrijdige informatie, gevoelens van onmacht en verlies van vertrouwen in instanties.’8 De Onafhankelijke Raadsman constateerde dat veel Groningers (uiteindelijk) aanbiedingen van NAM hebben geaccepteerd en met lede ogen moesten aanzien dat zij mogelijk ruimer gecompenseerd hadden kunnen worden als zij hadden tegengestribbeld. Hiernaast ervaarden zij willekeur: het ene huis in een straat ontving bij gelijke schade meer dan de ander. De Groninger gemeenschap is na jarenlange afhandeling via verscheidene systemen en schaderegimes verscheurd geraakt; gevoelens van onmacht en willekeur voerden hoogtij. Burgemeester Van Beek van aardbevingsgemeente Eemsmond vatte het samen: ‘Als je jarenlang bent voorgelogen, als er jarenlang wordt ontkend dat de schade aan je huis te maken heeft met gaswinning, ja wat wil je dan? Dan duurt het ook jaren voordat het vertrouwen weer terugkomt en dan is het belangrijk dat je het als overheid laat zien.’9

Hoewel de onzekerheid rondom aardbevingen in het Groningse dossier nog jaren zal voortduren, is het Rijk gaandeweg steeds meer haar (financiële) verantwoordelijkheid gaan nemen richting de regio. Zij heeft ook in de institutionele context – de verstrengeling van belangen in het gasgebouw en het niveau van de gaswinning – veranderingen ingezet en gepoogd de belangen van de Groningers sterker te laten wegen. Het is nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre deze nieuwe aanpak succesvol zal blijken en of de ingewikkeldheden van het verhaal op NAM zullen betekenen dat de overheid toch terughoudender zal worden. In enkele eerste onderzoeken lijken TCMG/IMG meer vertrouwen te genieten dan voorgangers. De combinatie van de wijzigingen in de institutionele context en de additionele inzet, middelen en bevoegdheden voor ieder onderdeel van het schadebeleid – fysieke, waardedalings- en immateriële schade bij het IMG, versterking bij de NCG en leefbaarheid bij het NPG – zouden langzamerhand kunnen resulteren in een gradueel vertrouwensherstel bij Groningers, maar enkel als de verscheidene instanties via hun schadebeleid de nieuwe doelen overtuigend weten na te streven. In een critical review van het gaswinningsdossier werd niet voor niets de vraag gesteld of de aardbevingen zelf nog wel ‘het grootste probleem’ zijn voor de Groningers, nu onvrede en wantrouwen eerder lijken te worden veroorzaakt door ‘de (inadequate) reactie van de overheid.’10 Zo beschouwd lijkt er negen jaar na de zware aardbeving bij Huizinge11 eerder een ingewikkeld dan vertrouwenwekkend schadebeleid te zijn op- en ingezet.