57.4 Actie door de wetgever?

En daarmee dringt de derde deelvraag zich op: is het stilaan misschien tijd voor een specifiek standpunt van de wetgever ter zake. Wij denken van wel.

Hoewel niet uit het oog mag worden verloren dat – in algemene zin – de bevoegdheid van de buitenbehandelingstelling aan bestuursorganen de mogelijkheid biedt om met beperkte inzet van manuren een onvolledige aanvraag op een voortvarende manier van het bureau te krijgen, menen wij dat deze bevoegdheid eigenlijk niet past bij het gegeven dat de bijstand het sluitstuk vormt van het socialezekerheidsstelsel in Nederland. We hebben, zoals aangegeven, waargenomen dat de Raad binnen het bijstandsdomein diverse malen heeft moeten ingrijpen en gevoeglijk kan worden aangenomen dat deze gevallen slechts het topje van de ijsberg vormen. Eigen, jarenlange, ervaringen in eerdere fasen van de rechtsbescherming (de fasen van bezwaar en beroep) bevestigen dit beeld. Tegen ons voorstel zou kunnen worden ingebracht dat bijstandverlenende organen, met name organen met een klantenbestand van significante omvang, onnodig meer tijd kwijt zijn aan het inhoudelijk behandelen van onvolledige aanvragen, maar onzes inziens is dat relatief. Bij een onvolledige aanvraag kan het bijstandverlenend orgaan in plaats van voor een buitenbehandelingstelling namelijk ook kiezen voor een afwijzing op de grond dat niet kan worden vastgesteld of de betrokkene in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert. Deze afdoeningswijze doet meer recht aan het feit dat de eigenlijke vraag die bij een bijstandsaanvraag moet worden beantwoord op grond van artikel 11 Partici- patiewet is: is iemand al dan niet bijstandbehoevend? Daarop moet met een redelijke mate van zekerheid een antwoord kunnen worden geformuleerd en voor dat antwoord is in de meeste gevallen niet per se de overlegging nodig van een enorme hoeveelheid stukken. Als een redelijke inschatting van de bijstandbehoevendheid niet kan worden gemaakt – bijvoorbeeld omdat sommige stukken van de periode voorafgaand aan de datum van de melding (!) niet worden geproduceerd1 – dan hoeft een alsdan te geven afwijzing volgens ons per saldo niet meer tijd en/of moeite kosten dan een buitenbehandelingstelling van de aanvraag.2 Het processuele (en ook maatschappelijke) voordeel van een afwijzing in vergelijking met een buitenbehandelingstelling is evident: in bezwaar, beroep en/of hoger beroep kan de betrokkene nog gewoon met stukken komen om zijn bijstandbehoevendheid alsnog te onderbouwen. Mocht de betrokkene hierin slagen, dan kan als aanvangsdatum voor bijstandverlening gewoon de meldingsdatum worden gehanteerd. Er is dan, anders dan bij een buitenbehandelingstelling, waarbij in beginsel geen rekening wordt gehouden met de door de betrokkene in bezwaar, beroep en/of hoger beroep overgelegde stukken, geen nieuwe aanvraag vereist.3 Deze handelwijze past wat ons betreft bij de trend om te komen tot dejuridisering in het sociaal domein.4 En zij doet ook veel meer recht aan de vangnetfunctie van de bijstand: als iemand uiteindelijk overlegt wat nodig is ter verkrijging van het inzicht in diens bijstandbehoevendheid, dan krijgt hij met terugwerkende kracht waar hij materieel recht op bleek te hebben. Hij mist met de verloren tijd uiteindelijk niet ook nog eens een (wellicht lange) periode van bijstandsverlening, omdat de stukken pas op een (veel) latere datum volledig waren. Dat laatste is bij een buitenbehandelingstelling wel het geval.

In verband met het voorgaande wijzen wij op het volgende wetshistorische argument:

De in paragraaf 3 geanalyseerde rechtspraak laat, in tegenstelling tot de hier gegeven suggestie van de wetgever, nu juist níet zien dat bijstandverlenende organen gemakkelijk pardonneren. Hierbij moet wel direct de kanttekening worden geplaatst dat de gevallen van pardonnering via het zoeken op rechtspraak.nl eigenlijk niet goed kunnen worden opgespoord. We zien daarin immers slechts de gevallen waarin het bijstandverlenend orgaan nu juist wél direct tot buitenbehandelingstelling van een aanvraag beslist in geval van een overschrijding van de hersteltermijn. We hebben echter het vermoeden, weliswaar niet kwantitatief gestaafd maar gebaseerd op onze jarenlange ervaring in diverse hoedanigheden met (de behandeling van) bijstandskwesties, dat er weinig tot geen organen zijn die een kleine overschrijding van de hersteltermijn gemakkelijk door de vingers zien. In zoverre durven wij de stelling wel aan dat de verwachting van de wetgever, in ieder geval bij aanvragen van bijstand op grond van de Participatiewet, niet breed wordt gepraktiseerd.

Ook formeel is er wel wat te zeggen voor het niet meer inzetten van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bij aanvragen op grond van de Participatiewet. Immers, deze bepaling is bedoeld voor situaties waarin het bijstandverlenend orgaan niet in staat is een beslissing te nemen. De tekst van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb geeft immers aan dat de ‘verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking’. Er zou prima verdedigd kunnen worden dat daarvan bij onvoldoende inzicht helemaal geen sprake is, aangezien van bijstandbehoevendheid in de zin van artikel 11 van de Participatiewet alsdan niet is gebleken. En zonder gebleken bijstandbehoevendheid is een inhoudelijke beslissing wel degelijk mogelijk, namelijk een afwijzing. Sterker nog, in het voorgaande hebben we gezien dat bij het laten verstrijken van de vierwekenperiode van artikel 4:5, vierde lid, van de Awb aan het bijstandverlenend orgaan de bevoegdheid tot buitenbehandelingstelling niet eens meer toekomt. Dan volgt dus sowieso een inhoudelijke afwijzing. Niet valt in te zien waarom (alleen) in die situatie een inhoudelijk besluit wél als enige mogelijkheid resteert. Hieruit zou dan weer geconcludeerd kunnen worden dat een wetswijziging klaarblijkelijk niet nodig is. Dat is op zichzelf juist. Niettemin pleiten wij wel voor een wetswijziging, omdat er een diep ingesleten gewoonte is in de uitvoering van de bijstandsregels en een eenduidige wettelijke norm dan enorm behulpzaam kan zijn bij het veranderen van dat patroon.

Voor deze gedachte pleit, tot slot, nog één wetshistorisch argument dat kan worden gevonden in het volgende citaat uit de parlementaire geschiedenis:

Deze procedurele eisen zijn bij een beoordeling op grond van de Participatiewet volstrekt niet aan de orde. Ook dat wijst erop dat deze bepaling onvoldoende is toegesneden op de uitvoering van de Participatiewet, althans zeker gelet op de richting waarin de uitvoeringspraktijk zich ontwikkeld heeft.