4.1 Inleiding

De vluchtelingenproblematiek is grensoverschrijdend en wereldwijd. Als het om vluchtelingen gaat, worden per definitie territoriale grenzen overschreden. Een vluchteling is volgens de definitie van het Vluchtelingenverdrag van 1951 immers iemand die buiten zijn land verblijft en recht heeft op bescherming.

Binnen het algemene thema van territorialiteit en soevereiniteit, richten wij ons in dit preadvies over het vluchtelingenrecht op de vraag naar de verantwoordelijkheid. De kernvraag die wij in dit preadvies willen beantwoorden, is of er een gezamenlijke verantwoordelijkheid van staten bestaat of zou moeten bestaan voor het vluchtelingenvraagstuk. Die vraag is relevant omdat vluchtelingen fysiek niet evenredig zijn verdeeld over de landen wereldwijd en wordt des te relevanter door de tendens in het rijke Westen (Australië, EU, VS) om de binnenkomst van vluchtelingen op hun grondgebied tegen te gaan. Als vluchtelingen zich eenmaal op het grondgebied van een ander land dan het herkomstland bevinden, ligt de verantwoordelijkheid duidelijk bij dat gastland. Maar hoe zit het met de verantwoordelijkheid van andere staten als vluchtelingen in het gastland geen of gebrekkige toegang tot statusdeterminatie, bescherming en opvang hebben? Is er dan toch een grensoverstijgende internationale verantwoordelijkheid die landen zou moeten aanzetten tot het waarborgen van statusdeterminatie, bescherming en opvang? En hoe ver strekt de verantwoordelijkheid van een land dat vluchtelingen fysiek afhoudt van het bereiken van zijn grondgebied en de toegang tot een asielprocedure, al dan niet door middel van afspraken met buurlanden?

We gaan na wat de begrippen territorialiteit, verantwoordelijkheid en soevereiniteit betekenen voor het vluchtelingenrecht, met nadruk op de vraag of het recht een grondslag biedt voor een plicht tot onderlinge solidariteit, wat dit in de praktijk betekent en of de praktijk in overeenstemming is met het recht.

In hoofdstuk 2 gaan we in op het mondiale vluchtelingenrecht en bespreken we de vraag of uit het Vluchtelingenverdrag, een andere internationale rechtsgrond of uit het internationale gewoonterecht een juridische verantwoordelijkheid kan worden afgeleid van staten voor de bescherming van vluchtelingen die zich buiten hun territoir bevinden.

Vervolgens gaan we in hoofdstuk 3 na of er in de mondiale praktijk sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid. We bespreken in dit hoofdstuk het fenomeen opvang in de regio en de toenemende mondiale praktijk van externalisering van het asielbeleid. Onder externalisering verstaan we alle manieren het hoofdstuk af met de vraag of het UN Global Compact on the Refugees, dat in december 2018 in een resolutie van de Algemene Vergadering van de VN is vastgesteld, in die mondiale praktijk iets zal veranderen.

Hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 gaan respectievelijk over de verdeling van verantwoordelijkheid tussen de EU en derde landen en die binnen de EU. Deze hoofdstukken kunnen worden beschouwd als een case-study van regionale verantwoordelijkheidsverdeling. De EU-lidstaten maken in toenemende mate afspraken met derde landen over het tegenhouden en overnemen van vluchtelingen, daarbij gebruikmakend van hun onderhandelingsruimte op andere beleidsterreinen. Opnieuw is hier de vraag wat deze externalisering betekent voor de verdeling van de verantwoordelijkheid voor vluchtelingen. Gelden het EVRM en het EU-asielrecht ook voor vluchtelingen die worden tegengehouden op zee? Worden in de overeenkomsten met derde landen ook afspraken gemaakt over mensenrechten en hoe wordt toegezien op de naleving daarvan?

We onderzoeken vervolgens of de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de EU als voorbeeld zou kunnen dienen voor een verdeling op mondiaal niveau. De verantwoordelijkheidsverdeling onder de Dublinverordening functioneert echter slecht. Lidstaten aan de buitengrenzen worden onevenredig zwaar belast. Wat zijn de gevolgen van de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen de EU-lidstaten voor bijvoorbeeld de situatie van asielzoekers in Griekenland en Italië? En wat is nog de betekenis van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel nu Hongarije weigert asielzoekers op te nemen en landen als Frankrijk en Duitsland asielzoekers aan de binnengrenzen terugsturen naar een andere lidstaat? Omdat interstatelijk vertrouwen en de veronderstelling van een geharmoniseerd asielsysteem ten grondslag liggen aan de verantwoordelijkheidsverdeling, onderzoeken we tevens de oorzaken van het gebrek aan naleving van de Europese standaarden door sommige lidstaten. We bespreken in dit hoofdstuk ook de rol van de Europese Agentschappen en de voorstellen voor nieuwe asielverordeningen van de Europese Commissie.

In het slothoofdstuk 6 formuleren we conclusies, aanbevelingen en stellingen, waarbij we ingaan op de moraal, de politiek en het recht.