5.3.0 Introductie

Gedurende de beeldvormingsfase van het besluitvormingstraject, is het noodzakelijk dat de standpunten van de partijen voldoende over het voetlicht komen. Het is daarbij van belang dat de partijen niet slechts hun visie geven, maar ook direct (mondeling) kunnen reageren op de stellingen van de tegenpartij. Het bestuurlijke boeterecht kent daarvoor de mogelijkheid voor de belanghebbende om – voordat de boete wordt opgelegd – zijn verweer (mondeling) te voeren: de zienswijzeprocedure van artikel 5:50 Awb.

Deze zienswijzeprocedure vormt een belangrijke schakel in het fiscale (vergrijp) boeteonderzoek. Het geeft de inspecteur de gelegenheid om het finale bewijs te vergaren voor het opleggen van de vergrijpboete. Dit bewijs hoeft niet alleen betrekking te hebben op bijvoorbeeld het bewijs van het begaan van het beboetbare feit, maar het kan eveneens zien op strafverzwarende of strafverminderende omstandigheden. De zienswijzeprocedure is derhalve van groot belang voor het fiscale straftoemetingsonderzoek, zoals eerder bleek tijdens de Tweede Evaluatie Wet bestuurlijke boeten:

In het strafrecht komt het beeldvormende onderzoek op tegenspraak terug in het onderzoek ter terechtzitting. In deze paragraaf 5.3 zal dan ook het onderzoek ter terechtzitting met de bestuursrechtelijke zienswijzeprocedure worden vergeleken, uiteraard met het oog op het belang daarvan voor de finale straftoemeting. Voordat dat ik doe zal ik eerst enkele inleidende opmerkingen plaatsen bij de inbedding van de zienswijzeprocedure in het fiscale boeterecht.

Het specifieke onderzoek naar de strafmaat – de vierde vraag van het beslissingsmodel van artikel 350 Sv – komt in de volgende paragraaf 5.4 aan bod.

De Awb maakt een onderscheid in procedureel opzicht tussen lage boeten (boeten tot maximaal € 340) en hoge boeten (boeten vanaf € 340). Bij het opleggen van een lage boete kan worden volstaan met het toezenden van een boetebeschikking (de lichte procedure). Als het bestuursorgaan een hoge boete wil opleggen, dan moet het de betrokkene vooraf in kennis stellen en de mogelijkheid bieden zijn zienswijze naar voren te brengen vóórdat de boetebeschikking wordt opgemaakt (artikel 5:53 Awb). Dit wordt ook wel de zware procedure genoemd.

Als een inspecteur van plan is een vergrijpboete op te leggen, dan is hij gehouden om de belastingplichtige vóóraf op de hoogte te stellen van het voornemen daartoe middels een rapport (artikel 5:48 Awb). Hij is daarbij tevens verplicht de belastingplichtige uit te nodigen om zijn zienswijze naar voren te brengen. Deze verplichting3 geldt dus niet voor verzuimboeten. Dat neemt echter niet weg dat ook in die situaties de inspecteur bevoegd blijft om de overtreder te horen op grond van artikel 3:2 Awb.4

Hoewel de zienswijzeprocedure invulling geeft aan het beginsel van hoor-en-wederhoor,5 staat mijns inziens het beginsel van zorgvuldig onderzoek (artikel 3:2 Awb) voorop. Primair gaat het immers om de zorgvuldige voorbereiding van het te nemen boetebesluit.6 Bij het feitelijke horen van de betrokkene kan deze dubbelfunctie problematisch zijn. Gaat de inspecteur bijvoorbeeld bij het horen te veel uit van het verdedigingsbelang van de betrokkene, dan kan dat leiden tot een te passieve houding waardoor het belang van een zorgvuldige voorbereiding daaronder te lijden heeft. Anderzijds kan een proactieve houding van de inspecteur de betrokkene tijdens het horen het gevoel geven, dat hij slechts een rol heeft als onderzoeksobject. Dit gevoel wordt versterkt als het horen geschiedt door dezelfde persoon als degene die het voorafgaande heffings- en/of schuldonderzoek voor zijn rekening heeft genomen. Naar mijn mening zou het horen in de zienswijzeprocedure dan ook door een ander moeten worden waargenomen, dan degene die het vooronderzoek heeft geleid.7